CSA - Rapport d'activité 2003

Parmi les compétences du CSA figure celle d'émettre des avis à la demande du gouvernement. Ces avis sont motivés et publiés au Journal officiel.
Le CSA peut également être saisi pour avis par le Conseil de la concurrence. Ces avis ne sont pas rendus publics.
Par ailleurs, il peut faire part au gouvernement de ses positions sous différentes formes (contributions publiques, courriers, etc.).

Les avis sollicités par le gouvernement

Avis n° 2003-1 du 28 janvier 2003 sur le projet de décret modifiant le décret n° 2002-140 du 4 février 2002 fixant le régime applicable aux différentes catégories de services distribués par câble ou diffusés par satellite

Saisi pour avis d'un projet de décret modifiant le décret n° 2002-140 du 4 février 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a approuvé l'économie générale d'un texte qui allège les obligations de production d'œuvres pesant sur les chaînes distribuées par câble ou diffusées par satellite.

Il a néanmoins regretté la complexité d'un dispositif posant de nombreuses exceptions à la règle générale et multipliant ainsi le nombre de régimes applicables. Cette complexité est de nature à rendre difficile la mise en œuvre et le contrôle de plusieurs dispositions.

Considérant qu'une plus grande marge de négociation laissée au CSA permettrait de mieux prendre en compte les particularités du secteur et de chaque entreprise, le Conseil a en particulier préconisé que lui soit donnée la faculté de négocier avec les éditeurs un engagement spécifique sur la production inédite d'œuvres audiovisuelles européennes ou d'expression originale française en contrepartie d'une baisse des taux des obligations de production cinématographique et audiovisuelle.

Enfin, le Conseil a formulé des remarques sur les différentes mesures proposées par le projet de décret, relatives à la possibilité de valoriser des dépenses consacrées à la sauvegarde des œuvres de patrimoine, au décompte majoré de la production inédite pendant la période de montée en charge, à l'assouplissement des conditions de diffusion pour la définition de l'indépendance, à la possibilité de bénéficier d'une montée en charge de cinq ans pour toutes les chaînes et à l'application des quotas de diffusion à la seule partie du service diffusée dans une langue européenne.

Observations du 11 mars 2003 sur le projet de décret relatif aux conditions de retransmission télévisée des événements d'importance majeure

Le gouvernement a transmis le 21 janvier 2003 au CSA un projet de décret relatif aux conditions de retransmission télévisée des événements d'importance majeure pour la société pris pour l'application de l'article 20-2 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée.

Quoique cette saisine ne soit pas prévue par la loi, le Gouvernement a souhaité recueillir les observations d'un organisme légalement chargé de veiller au respect des dispositions de cet article.

Si le Conseil a suggéré que soient précisées sur certains points les modalités de diffusion des événements et de rétrocession des droits les concernant, l'essentiel de ses remarques a porté sur le contenu de la liste de ces événements.

En particulier, il a rappelé qu'une liste comportant un trop grand nombre d'événements était facteur de banalisation des compétitions véritablement « majeures » et source de fragilité juridique.

Il semble en effet peu satisfaisant de dresser une liste s'écartant des lignes directrices établies par la Commission européenne, aux termes desquelles au moins deux des quatre critères qu'elle a retenus doivent être réunis pour emporter la qualification « d'événements d'importance majeure » :

- l'événement fédère un public plus large que celui traditionnellement concerné ;

- l'événement participe de l'identité culturelle nationale ;

- l'événement implique l'équipe nationale dans le cadre d'une manifestation d'envergure ;

- l'événement recueille traditionnellement une large audience télévisée.

Le CSA estime que l'introduction dans la liste d'épreuves ne remplissant pas au moins deux de ces critères est préjudiciable aux chaînes à accès restreint des autres Etats membres reçues en France, qui pourraient se voir indûment contraintes de céder à des chaînes à accès libre françaises ou de partager avec elles les droits de retransmission qu'elles détiennent sur ces épreuves.

Avis n° 2003-2 du 6 mai 2003 sur le projet de décret modifiant les décrets n° 92-280 du 27 mars 1992 et n° 2001-1333 du 28 décembre 2001 pris pour l'application des articles 27, 33, 70 et 71 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986

Lors de son assemblée plénière du 6 mai 2003, conformément au dernier alinéa de l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, le CSA a été saisi d'un projet de décret relatif aux services de télévision à caractère local diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique, le Conseil a rendu un avis favorable sous réserve des observations suivantes :

En ce qui concerne la durée maximale des messages publicitaires applicable aux services de télévision locale diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

L'article 1^er du projet de décret détermine les limitations de durée des messages publicitaires selon l'étendue de la zone géographique desservie.

Ainsi, pour les services autorisés sur une zone géographique dont la population recensée est supérieure à dix millions d'habitants, cette durée ne doit pas excéder, à l'instar des chaînes hertziennes terrestres à vocation nationale, six minutes par heure en moyenne quotidienne ni douze minutes pour une heure donnée. Pour les services autorisés sur une zone géographique dont la population recensée est inférieure ou égale à dix millions d'habitants, ce temps de diffusion ne doit pas excéder, à l'instar des chaînes du câble et du satellite, neuf minutes par heure en moyenne quotidienne ni douze minutes pour une heure donnée.

Le CSA a cependant estimé qu'il serait souhaitable, si ces services ne pouvaient être reçus en dehors du territoire national, que la durée maximale des messages publicitaires sur ces services de télévision soit portée à 12 minutes par heure d'antenne en moyenne quotidienne et 15 minutes par heure donnée, en suivant la pratique conventionnelle pour les services de télévision locale en mode analogique hertzien.

En ce qui concerne les principes généraux concernant la diffusion des services autres que radiophoniques par voie hertzienne terrestre en mode numérique

L'article 2 du projet de décret exonère de toute obligation de contribution à la production audiovisuelle et cinématographique les services hertziens locaux diffusés en mode numérique qui desservent moins de dix millions d'habitants. Cependant, pour les services de cinéma, le CSA pourra fixer par convention un niveau de contribution et une part de production indépendante moindres que ceux applicables aux services à vocation nationale.

Le Conseil adhère à cette souplesse accordée à ces services de télévision et constate avec satisfaction la volonté clairement affichée par le gouvernement d'encourager la création de nouvelles chaînes locales à la faveur du lancement du numérique hertzien. Il approuve, en particulier, la faculté qui lui est accordée de réduire par convention les obligations de production audiovisuelle des chaînes locales diffusant des œuvres cinématographiques en première exclusivité.

En effet, ces dispositions intéressent notamment les services qui reprennent le programme de Canal+ dans les départements et collectivités d'outre-mer.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel rappelle qu'il sera en tout état de cause tenu de prendre en compte les engagements pris par les candidats en matière de production et de diffusion d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques au titre des critères de sélection prévus par l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée.

Avis n° 2003-3 du 14 mai 2003 sur le projet de décret portant application de l'article 30-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 et relatif à la répartition et au préfinancement du coût des réaménagements des fréquences

Conformément au dernier alinéa de l'article 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, le Conseil a été saisi sur un projet de décret relatif à la répartition et au préfinancement du coût des réaménagements de fréquences nécessaires au déploiement de la télévision numérique terrestre.

Lors de sa séance plénière du 14 mai 2003, le Conseil a rendu l'avis suivant.

De façon générale, compte tenu de la complexité du texte, le CSA a considéré qu'il conviendrait tout d'abord de clarifier les différentes options offertes aux éditeurs de services de télévision numérique hertzienne, ensuite de rappeler clairement le montant du préfinancement et les modalités de remboursement du fonds de réaménagement du spectre. Enfin, le CSA a estimé qu'il serait légitime que les éditeurs numériques puissent émettre un avis consultatif sur les programmes de travaux et les dépenses engagés par les éditeurs de services de télévision analogique hertzienne.

En observations particulières sur le projet de décret, le Conseil a constaté que l'article 1^er fixe le principe selon lequel les éditeurs de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique supportent l'intégralité du coût des réaménagements de fréquences nécessaires à leur diffusion, cette disposition confirmant que le coût final des réaménagements de fréquences serait entièrement assumé par l'ensemble des services de télévision hertzienne en mode numérique, qu'il s'agisse de services à vocation nationale ou de chaînes locales.

Par ailleurs, pour définir le coût des réaménagements de fréquences ( article 2 du projet de décret), le CSA a approuvé l'approche retenue consistant à intégrer l'ensemble des dépenses et frais résultant des opérations techniques tant sur les installations de diffusion que sur les moyens de réception. Cependant, il a souhaité que certains points soient précisés quant à l'étendue des interventions qui pourront être prises en compte. Ainsi, au titre des dépenses prévues au 2° de l'article 2 du projet de décret, il a proposé d'inclure toutes les interventions indispensables pour assurer la continuité de réception des programmes de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique, notamment les modifications et remplacements d'antennes par des prestataires de services de même que les réorientations d'antennes qui permettent, dans certains cas particuliers, de faire l'économie de substitutions de fréquences de diffusion plus coûteuses et délicates à mettre en oeuvre. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a considéré enfin que les frais de coordination incluaient les dépenses de fonctionnement de la personne morale prévue à l'article 6 du projet de décret.

Concernant les conditions d'application des dispositions de l'article 5 du décret, le CSA a estimé souhaitable que le coût des réaménagements de fréquences pour les trois canaux réservés aux services de télévision numérique hertzienne à caractère local (3/33^e du coût total) fasse l'objet d'un préfinancement par l'Agence nationale des fréquences et de modalités de remboursement spécifiques.

Concernant le titre II, le CSA a souhaité que le mécanisme de préfinancement décrit à l'article 6 soit assorti d'un système d'avances comparable à celui prévu à l'article 8 du décret. Il a estimé par ailleurs que le délai de trois mois prévu pour la seule constitution d'une personne morale chargée de coordonner la réalisation des opérations de réaménagement était excessif. C'est pourquoi, il a proposé un raccourcissement du délai, qui pourrait être fixé par une date impérative, afin de garantir un développement rapide du numérique hertzien.

Le CSA a relevé que l'absence de dispositions expresses d'application du présent texte aux collectivités d'outre-mer impliquait l'adoption ultérieure d'un décret spécifique, dans la mesure où la télévision numérique de terre a vocation à s'étendre dans ces zones du territoire national.

Avis n° 2003-4 du 27 mai 2003 sur le projet de loi sur les communications électroniques

Au cours de son assemblée plénière du 27 mai 2003, le Conseil a adopté son avis sur le projet de loi relatif aux communications électroniques, transposant le « paquet télécom ».

Les modifications apportées au code des postes
et télécommunications

Le CSA approuve l'unification des régimes juridiques relatifs à l'établissement des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés, prévue par l'article L33-1 du code des postes et télécommunications, dans sa rédaction résultant de l'article 9 du projet de loi.

Il note avec satisfaction que demeure maintenue sa compétence pour attribuer et gérer les fréquences hertziennes audiovisuelles, élément indissociable de la régulation des contenus.

Le champ de compétence du CSA

Les modifications apportées par les articles 39 et 43 du projet de loi précisent le champ de la régulation exercée par le CSA sur le sous-ensemble des services de communication audiovisuelle constitué par les services de radio et de télévision, lesquels seront soumis à un régime identique, quel que soit le support emprunté, dès lors qu'ils sont accessibles via des réseaux de communications électroniques autres que la voie hertzienne terrestre.

Le CSA a formulé deux observations sur ce point : il estime que la loi devrait prévoir une définition des services de radio et de télévision, pour une plus grande sécurité juridique ; il considère que le champ de la régulation devrait inclure les services de radio et de télévision comportant une part de contenus interactifs.

Les autorisations hertziennes terrestres

Le CSA approuve l'ensemble des dispositions prévues pour réduire les délais d'instruction des appels aux candidatures et améliorer les procédures d'instruction.

S'il se félicite de la souplesse apportée à l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, qui lui permettra d'autoriser des changements de catégories en radio, il estime qu'il devrait également pouvoir autoriser des changements de personne morale internes à un groupe, ce qui donnerait plus de souplesse sans remettre en cause les équilibres entre les groupes.

S'agissant de la faculté donnée aux collectivités locales d'intervenir dans la création de services de télévision, il estime que celle-ci devrait être mieux encadrée et notamment n'être rendue possible qu'en cas de carence de l'initiative privée. Il souhaite en outre que soit expressément prévue la faculté pour les collectivités locales de contribuer au financement de chaînes locales privées, dans des limites compatibles avec la préservation de l'indépendance du service.

Les services de radio et de télévision autres que hertziens terrestres

Régime des services

Le CSA note avec satisfaction l'unification apportée au régime des services de télévision utilisant d'autres modes de diffusion que la voie hertzienne terrestre. Il est favorable à ce que les services dont le chiffre d'affaires net annuel est inférieur à 75 000 € en radio et à 150 000 € en télévision soient dispensés de conclure une convention et soumis à un simple régime déclaratif, à l'exception des canaux locaux du câble, dont il estime qu'ils comportent des risques particuliers d'atteinte au pluralisme et doivent, à ce titre, demeurer conventionnés, quel que soit l'importance de leur chiffre d'affaires.

Par ailleurs, dès lors que le champ d'application de l'actuel décret « câble et satellite » se trouvera étendu aux services de radio et de télévision empruntant d'autres supports (accès via internet, notamment), y compris à ceux soumis au régime déclaratif, le CSA estime que les obligations qu'il contient devraient pouvoir être modulées, en fonction notamment du chiffre d'affaires. Un régime allégé devrait également être prévu en faveur des services destinés exclusivement à l'international (hors Communauté européenne et États parties à la Convention européenne sur la télévision transfrontière).

Afin d'introduire une plus grande transparence, le CSA propose qu'une même société ne puisse éditer qu'un seul service conventionné et que les activités d'édition et de distribution soient clairement séparées.

Le CSA estime enfin souhaitable que soient mieux encadrées les sollicitations commerciales en faveur de services téléphoniques surtaxés adressées via les services de télévision ou de radio ou via d'autres services de communication audiovisuelle (services interactifs des plates-formes satellitaires, notamment) directement associés à un service de télévision ou de radio.

Régime des distributeurs

S'agissant des distributeurs commerciaux sur des réseaux autres que hertziens terrestres, le CSA est favorable au régime déclaratif prévu, qui allégera les obligations des câblo-opérateurs.

Il souhaite par ailleurs pouvoir solliciter des opérateurs satellitaires les éléments permettant l'identification, en vue de leur conventionnement, des services diffusés par un satellite relevant de la compétence française et non inclus dans un bouquet commercial et, le cas échéant, imposer le retrait d'un service qui ne serait ni conventionné ni déclaré.

Pour ce qui concerne l'obligation de reprise de certains services, le CSA relève que le dispositif retenu maintient une importante disparité entre opérateurs, selon que les réseaux sont filaires ou satellitaires, de nature à fausser la concurrence entre les deux types de réseaux. Le Conseil recommande pour sa part que les réseaux filaires et satellitaires soient soumis à un régime identique ; une même obligation de reprise devrait donc peser sur ces deux types de réseaux, à l'exception des chaînes locales, dont l'obligation de reprise doit être réservée aux réseaux filaires. L'obligation de reprise devrait porter, pour l'ensemble des réseaux, sur toutes les chaînes hertziennes terrestres en clair normalement reçues dans la majeure partie de la zone desservie, sans que les éditeurs puissent s'y opposer.

Le dispositif anticoncentration

Le projet de loi supprime la limitation de la part susceptible d'être détenue par une même personne au capital d'une société éditant une télévision locale. Le CSA estime toutefois que le seuil de 50 % devrait être maintenu à l'égard des actionnaires qui se trouvent par ailleurs dans l'une des situations suivantes : édition de services de radio représentant au moins 10 % de l'audience potentielle sur la zone ou édition d'un ou plusieurs quotidiens d'information politique et générale diffusés dans la zone.

Sur le passage de cinq à sept autorisations nationales maximum en TNT, le CSA estime qu'il devrait être assorti d'une limitation à deux chaînes en clair maximum.

Le CSA est favorable à la suppression du seuil de 8 millions d'habitants pour les câblo-opérateurs et au retrait de la câblo-distribution du dispositif anticoncentration multimédia mais considère qu'il conviendrait parallèlement de limiter l'intégration verticale.

Enfin, le CSA rappelle les difficultés d'application de l'article 40 de la loi du 30 septembre 1986, qui fixe à 20 % la part maximale susceptible d'être détenue par des personnes extra-communautaires au capital de sociétés titulaires d'autorisations hertziennes pour des services en langue française et propose des pistes de réforme, notamment la mise à la charge de l'éditeur de la preuve de sa conformité aux dispositions de cet article et sa dépénalisation.

L'exercice de la régulation

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel se félicite de l'extension de son pouvoir de règlement des litiges, qui est de nature à répondre aux attentes d'un grand nombre d'opérateurs et qui renforce ses capacités d'intervention économique.

Il estime que sa capacité à solliciter des informations devrait être renforcée, notamment à l'égard des actionnaires des éditeurs.

Il souhaite enfin pouvoir sanctionner les distributeurs commerciaux qui ne respecteraient pas les dispositifs préconisés par le Conseil en matière de protection du jeune public (double verrouillage, notamment).

Observations du 15 juillet 2003 sur le projet de décret en Conseil d'État pris pour l'application de la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques

Par courrier du 25 juin 2003, le ministre de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales a souhaité recueillir les observations du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur le projet de décret en Conseil d'État pris pour l'application de la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

Ce décret prévoyait notamment la mise en œuvre des modifications apportées par la loi susmentionnée aux conditions d'organisation de la campagne audiovisuelle officielle précédant l'élection des représentants français au Parlement européen.

Le Conseil a constaté la relative complexité du système mis en place par la loi et le décret pour l'accès à la campagne audiovisuelle (demande d'accès distincte et préalable au dépôt des candidatures proprement dit) des partis ou groupements non représentés. Il a estimé, compte tenu de l'expérience des dernières élections législatives, qu'à l'approche de la prochaine élection, une information préalable des partis ou groupements non représentés serait indispensable afin de rendre effectif l'accès de chacun d'entre eux à la campagne audiovisuelle officielle.

Le Conseil a également regretté que ses précédentes observations visant à avancer les dates de dépôt et de publication des candidatures n'aient pas été suivies d'effet. Ces délais, associés au nouveau délai de saisine du Conseil par les partis ou groupements souhaitant additionner leur durée d'émission, ne lui laissent qu'un temps trop court dans sa tâche d'organisation de la campagne audiovisuelle officielle.

Le Conseil s'est en revanche félicité que la loi du 12 avril 2003 ait prévu, pour les partis ou groupements non représentés au Parlement, parfois nombreux à se porter candidats, une durée totale qui permette d'attribuer à chacun une durée d'émission significative lors de la campagne audiovisuelle officielle. De même, la clarification des modalités de programmation entre les différentes chaînes de service public a paru opportune.

Avis n° 2003-5 du 22 juillet 2003 sur deux projets de décret modifiant le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de téléachat

Saisi pour avis de deux projets de décret modifiant le décret n° 92-280 du 27 mars 1992, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a pris acte de la volonté du gouvernement d'ouvrir les écrans publicitaires à certains secteurs jusqu'alors interdits de publicité télévisée.

Rappelant qu'il préconise depuis plusieurs années l'ouverture, progressive et concertée, des secteurs interdits afin de favoriser le développement des services distribués par câble ou diffusés par satellite, l'essor des télévisions locales hertziennes et le déploiement de la télévision numérique de terre, le Conseil a indiqué partager globalement les analyses et projets du gouvernement s'agissant de l'ouverture totale du secteur de la presse et l'ouverture sur les services de télévision exclusivement distribués par câble ou diffusés par satellite du secteur de l'édition littéraire, à compter du 1^er janvier 2004.

Le Conseil a en revanche tenu à souligner les conséquences importantes qu'aurait une ouverture prématurée du secteur de la distribution sur les chaînes hertziennes analogiques à vocation nationale, prévue pour le 1^er janvier 2006 dans le projet de décret.

Il a indiqué que la phase pendant laquelle il convenait de différer l'arrivée de la publicité en faveur de la distribution sur ces chaînes devait être suffisamment longue pour permettre le développement des services de télévision n'ayant pas atteint une puissance suffisante pour collecter des ressources publicitaires assurant leur pérennité. Si cette phase était trop brève, l'ouverture aurait pour principal effet de renforcer la position des leaders de la télévision commerciale, et singulièrement celle de l'acteur en position dominante sur le marché de la publicité télévisuelle qu'est TF1.

La situation actuelle du marché de la publicité télévisée se caractérise en effet par une concentration des recettes publicitaires sur un nombre limité de supports et par les difficultés de développement des chaînes de complément. Ce sont les deux grandes chaînes commerciales, TF1 et M6, qui bénéficient le plus des investissements publicitaires, concentrant 70 % des investissements publicitaires de la télévision.

Compte tenu de leur caractère de médias de masse et de l'attrait des annonceurs issus de la grande distribution pour les médias leaders, il fait peu de doute que les investissements publicitaires qui se déploieront vers la télévision seront essentiellement captés par les chaînes hertziennes nationales.

La fenêtre de deux ans ménagée initialement par le texte avant l'ouverture généralisée du secteur de la distribution lui étant apparue beaucoup trop courte, le CSA a fortement insisté dans son avis sur la nécessité de différer cette ouverture sur les chaînes nationales hertziennes analogiques jusqu'au jour où les diffuseurs émergents - chaînes du câble et du satellite, télévisions locales et chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre - auront pu se positionner sur le marché publicitaire télévisé de façon suffisamment prononcée pour que ne soit pas menacée leur pérennité, et qu'ainsi la diversité du paysage audiovisuel soit assurée.

Cf. chap. VIII - Les études et la communication - L'ouverture des secteurs interdits de publicité.

Les avis sollicités par le gouvernement

Régime des services

Régime des distributeurs

Les avis au Conseil de la concurrence