L'année 2003 a débuté avec, le 24 janvier, le renouvellement partiel du Collège qui intervient tous les deux ans. Deux nouveaux membres, Mme Agnès Vincent-Deray et M. Christian Dutoit, ont ainsi été respectivement nommés pour une durée de six ans par le président de la République et celui de l'Assemblée nationale. Mme Élisabeth Flüry-Hérard, qui avait succédé en avril 2002 à Mme Janine Langlois-Glandier, démissionnaire, a pour sa part été reconduite dans ses fonctions par le président du Sénat pour un nouveau mandat.
Si l'activité de régulation du Conseil a connu au fil des mois de nombreux temps forts liés à différents sujets, certains événements ou dossiers d'importance majeure ont cependant plus particulièrement marqué l'année 2003.
Tel a notamment été le cas des multiples travaux et décisions concernant la préparation du lancement de la télévision numérique terrestre qui ont jalonné l'activité du Conseil et ont abouti, en décembre, conformément au calendrier de travail prévu, à la fixation de la date de début des émissions des chaînes de la TNT
qui devra intervenir entre le 1er décembre 2004 et le 31 mars 2005.
Le dossier des télévisions locales hertziennes a également été à l'ordre du jour de nombreuses assemblées plénières du Conseil, avec tout d'abord l'adoption de deux avis sollicités par le gouvernement : le premier en mai sur un avant-projet de loi visant à modifier le cadre juridique des chaînes locales, le second en juillet sur deux projets de décret relatifs aux obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de téléachat. Par ailleurs, outre la présélection de deux opérateurs et la négociation avec eux de conventions pour l'exploitation en temps partagé d'une fréquence analogique à Nantes, le Conseil a autorisé deux nouvelles chaînes, l'une dans la Loire, l'autre en Haute-Provence.
Il a également lancé une consultation afin de recueillir l'avis des candidats potentiels à l'usage de fréquences analogiques dans huitzones, puis a arrêté, au vu des réponses obtenues, un calendrier de lancement de trois vagues d'appels aux candidatures dont la première est intervenue en novembre.
Autre sujet essentiel de préoccupation, l'accès possible des mineurs aux programmes déconseillés ou interdits aux moins de 18 ans et en particulier à ceux à caractère pornographique, a conduit le Conseil à renforcer les précautions entourant leur diffusion en adoptant, d'une part, une délibération fixant les principes qui président désormais à l'instruction des demandes
de diffusion de tels programmes par les éditeurs, d'autre part, quelques mois plus tard, une recommandation concernant les modalités de verrouillage et de contrôle de l'accès à ces programmes ainsi que celles auxquelles doit obéir leur commercialisation.
L'année 2003 aura également été marquée par l'ouverture, après avis du CSA, des écrans publicitaires à plusieurs secteurs jusque-là interdits de publicité télévisée entraînant l'adoption par le Conseil de deux recommandations.
Enfin, en mai, le Conseil a formulé, à la demande du gouvernement, un avis sur le projet de loi visant à transposer en droit interne
le « paquet télécom » constitué de six directives et d'une décision du Conseil des ministres de l'Union européenne et du Parlement européen qui définissent le cadre juridique applicable aux communications électroniques.
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La télévision numérique terrestre
Après une année 2002 au cours de laquelle de nombreuses étapes en vue du déploiement de la télévision numérique de terre avaient été franchies, 2003 a constitué une nouvelle année importante. En effet, l'appel aux candidatures lancé le 24 juillet 2001 a été conduit à son terme et vingt-trois conventions - vingt nouvelles et trois avenants à celles existantes de TF1, M6 et Canal+ - avec chacun des éditeurs sélectionnés pour la TNT ont été signées. Cette signature a permis, le 10 juin 2003, la délivrance par le Conseil des autorisations aux éditeurs de services privés ainsi que la fixation de la composition des multiplex qui regroupent l'ensemble des services ainsi autorisés.
Lors de la négociation des conventions, le Conseil a attaché une importance particulière à la reprise des engagements figurant dans les dossiers de candidature, précisés le cas échéant lors des auditions publiques, qui avaient été pris en considération pour la sélection des services. C'est la raison pour laquelle les conventions reprennent les propositions avancées par les candidats, en particulier celles relatives à la diffusion ou à la production d'?uvres audiovisuelles et cinématographiques. Le Conseil a également été extrêmement vigilant lors de la rédaction des stipulations se rapportant à la protection des mineurs.
Ce même 10 juin, le Conseil a également délivré aux chaînes publiques France 2, France 3, France 5, ainsi qu'à Arte et à La Chaîne parlementaire les droits d'usage de la ressource radioélectrique pour lesquels elles bénéficient d'un accès prioritaire.
Ces différentes décisions ont été suivies, début août, par la désignation des opérateurs de multiplex, à laquelle ont procédé les éditeurs de services, conformément aux dispositions de l'article 30-2 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Le Conseil a ensuite délivré leur autorisation en qualité d'opérateurs de multiplex aux quatre sociétés choisies par les éditeurs : Nouvelles télévisions numériques (Réseau R2), Compagnie du numérique hertzien (Réseau R3), Société opératrice du multiplex R4 (Réseau R4), SMR6 (Réseau R6).
En ce qui concerne les deux autres multiplex (R1 et R5) les autorisations n'ont pu alors être délivrées aux opérateurs et ne l'avaient toujours pas été à la fin de l'année 2003. Le CSA n'a en effet été fixé que le 17 décembre sur le sort des trois canaux préemptés par le gouvernement en faveur de France Télévision et dont le Conseil n'avait pu décider de l'attribution faute d'indication des services à retenir au titre de ce droit de préemption. Le ministre de la Culture et de la Communication a en effet informé le Conseil à cette date que le gouvernement souhaitait ne conserver qu'un seul des trois canaux préemptés, sans cependant en préciser l'affectation. Dans ce même courrier, le ministre a par ailleurs demandé que l'ensemble des chaînes de service public soient, pour des raisons de cohérence et de facilité techniques, regroupées sur un multiplex unique.
Les opérations techniques liées à la mise en place du réseau de diffusion de la future TNT ont également progressé tout au long de l'année dans les conditions prévues, avec des travaux qui ont porté à la fois sur la planification des fréquences numériques et sur le réaménagement de certaines fréquences analogiques. En ce qui concerne les premières, le Conseil a rendu publiques, le 10 avril, les fréquences identifiées sur 15 nouvelles zones auxquelles sont venus s'ajouter 14 sites supplémentaires, le 19 décembre, portant à 88 sur 110 le nombre de sites planifiés. Cette nouvelle phase de planification permet d'aboutir à un taux de couverture potentielle d'environ 68 % de la population française ; l'objectif final étant d'atteindre une couverture comprise entre 80 et 85 % de la population à partir des 110 sites de diffusion prévus.
S'agissant par ailleurs des réaménagements nécessaires de certaines fréquences analogiques, les opérations les concernant sont facilitées depuis le 6 juillet 2003, date de la publication au Journal officiel d'un décret relatif à la répartition et au préfinancement du coût de ces réaménagements. Ce décret pose le principe selon lequel l'intégralité de ce coût est supportée par les éditeurs de services de la télévision numérique de terre.
L'ensemble des avancées ainsi opérées ont permis au Conseil, le 19 décembre 2003, d'arrêter le calendrier de lancement de la télévision numérique de terre dont le début des émissions devrait intervenir entre le 1er décembre 2004 et le 31 mars 2005. Comme cela a été inscrit dans les autorisations délivrées aux chaînes, la date précise de démarrage sera déterminée, au moins six mois à l'avance, par une décision du Conseil qui indiquera également les zones concernées par ce démarrage. Le calendrier de déploiement sera également précisé dans la perspective d'atteindre, en douze mois, une couverture d'environ 60 % de la population. Le Conseil s'est en outre déclaré prêt à délivrer, préalablement à la date de démarrage, des autorisations temporaires de façon à permettre la tenue d'opérations de prédéploiement de la TNT.
La désignation des distributeurs commerciaux conditionne en grande partie le succès de la TNT. Sans leur présence, en effet, les chaînes payantes ne pourront être proposées aux téléspectateurs et l'offre de programmes sur la télévision numérique de terre serait, par voie de conséquence, remise en question de façon substantielle. Cette question, cependant, ne relève pas directement de la compétence du CSA qui, aux termes du IV de l'article 30-2 précité, est uniquement chargé de recueillir la déclaration des distributeurs. À ce jour, différentes sociétés ont fait connaître au Conseil leur intérêt pour la distribution auprès du public des services de la TNT et indiqué qu'elles examinaient les possibilités de la constitution d'offres commerciales. Pour autant, aucun accord n'avait été conclu, au 31 décembre 2003, entre les éditeurs et les candidats à la distribution.
Il est manifeste que la réussite de la télévision numérique de terre passe, notamment, par une large concertation entre l'ensemble des professionnels concernés et par des actions d'information auprès du grand public. À cet égard, la mission confiée par le Premier ministre le 11 juin 2003 à M. Michel Boyon, auquel a succédé en novembre M. Daniel Boudet de Montplaisir, revêt une importance essentielle. M. Boudet est en effet chargé d'accompagner la mise en place de la télévision numérique de terre et doit, en particulier, assurer la liaison entre les différents partenaires. Entre juin et décembre 2003, la mission TNT a organisé six réunions au sein desquelles le Conseil, représenté par son président ainsi que par MM. Francis Beck et Yvon Le Bars, a tenu une place active.
Il revient en particulier à la mission TNT d'apporter une attention particulière à l'information des téléspectateurs sur l'ensemble des aspects de la télévision numérique de terre. À cet effet, une campagne apparaît nécessaire afin de leur expliquer de manière approfondie les avantages techniques et l'offre de programmes enrichie que la télévision numérique de terre leur apportera.
La diffusion des programmes de catégorie V
Préoccupé par l'accès des mineurs aux programmes déconseillés ou interdits aux moins de 18 ans, qui relèvent de la catégorie V de la signalétique, et en particulier à ceux à caractère pornographique, dont plusieurs rapports officiels ont souligné la nocivité pour les jeunes, le Conseil a décidé en 2003 de renforcer les précautions devant entourer la diffusion de tels programmes.
Sollicité par de nouveaux opérateurs souhaitant proposer ce type de programmes, jusqu'alors présents sur quelques services seulement, le Conseil a estimé nécessaire de définir un cadre permettant notamment d'en limiter le nombre de diffusions. À cet effet, il a adopté, le 25 mars, une délibération fixant les principes qui le guident désormais dans l'instruction des demandes d'autorisation. Aux termes de ce texte, seules trois catégories de services peuvent être autorisés à diffuser ces programmes : les chaînes cinéma, les chaînes cryptées ayant souscrit des engagements de contribution à la production d'un niveau équivalent à celui des chaînes cinéma et les services de paiement à la séance, dans la mesure où ils garantissent que les mineurs ne pourront pas y accéder.
La diffusion de programmes de catégorie V ne demeure possible qu'entre minuit et cinq heures du matin et chaque convention doit préciser le nombre maximum de diffusions autorisées annuellement. Pour la diffusion en mode numérique, le dispositif de contrôle d'accès doit être assorti d'un système de verrouillage avec code parental. Afin de renforcer le contrôle parental, le CSA souhaite que les foyers qui reçoivent des services diffusant des programmes déconseillés aux moins de 18 ans soient informés des risques encourus par les mineurs, et qu'ils puissent choisir de recevoir une version de ces services sans ces programmes.
Après avoir procédé à de nombreux tests qui ont permis de mettre en évidence les défauts et faiblesses des systèmes de verrouillage utilisés par les opérateurs, le Conseil a adopté, le 21 octobre 2003, une recommandation demandant aux chaînes qui diffusent des programmes de catégorie V et aux distributeurs qui les commercialisent que soit mis en place d'ici à la fin décembre 2004 un système de double verrouillage rendant impossible l'accès à ces programmes sans la saisie d'un code personnel spécifique à quatre chiffres à l'exception de 0000 et par défaut, c'est-à-dire sans requérir l'intervention volontaire de l'abonné. Ce système doit être actif pour chaque nouveau programme et parfaitement synchronisé avec la diffusion de celui-ci ; il ne doit pas pouvoir être débrayé.
Ce code doit être réservé à l'accès à ces programmes et distinct notamment de celui utilisé pour l'accès aux services de paiement à la séance que les familles peuvent confier à des adolescents pour accéder par exemple à des films qui leur sont autorisés ou à des retransmissions sportives.
Les opérateurs devront également permettre aux abonnés de recevoir ces services sans les programmes de catégorie V. Dès le 1er janvier 2004, les chaînes diffusant plus de 208 programmes de ce type par an devront être commercialisées dans le cadre d'options ne comprenant aucun autre service.
Le Conseil est bien conscient d'imposer aux opérateurs un niveau élevé de contraintes techniques et commerciales entraînant la mise en ?uvre de développements technologiques et un effort d'information et de sensibilisation auprès des abonnés. Cela lui paraît cependant être la seule façon de concilier la protection des mineurs, à laquelle la loi lui donne pour mission de veiller, et la diffusion de programmes de catégorie V à la télévision.
Les télévisions locales hertziennes
En 2003, parmi les avis que le Conseil a rendus au gouvernement, deux ont eu trait à des projets de textes essentiels au développement futur des télévisions locales hertziennes. Le premier de ces avis, adopté par le Conseil le 27 mai, a porté sur l'avant-projet de loi approuvé le 31 juillet 2002 par les pouvoirs publics et visant à modifier le cadre juridique des télévisions locales. Formulé le 22 juillet, le second avis a concerné deux projets de décret modifiant le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 fixant les principes généraux définissant les obligations des éditeurs de services en matière de publicité, de parrainage et de téléachat.
Deux nouvelles chaînes locales ont par ailleurs été autorisées à émettre : AB 7 Télévision dans le département de la Loire et TLP Luberon en Haute-Provence et dans le Luberon. Pour sa part, l'appel aux candidatures lancé en avril 2002 en vue de l'exploitation d'une fréquence à Nantes, a donné lieu après les phases d'instruction et d'audition publique à la présélection, le 15 juillet 2003, de deux projets de télévision qui devront exploiter la fréquence en temps partagé : la société TV Nantes Atlantique et l'association Télénantes, autorisée pour une durée quotidienne maximale de cinq heures. Il convient de souligner que pour la première fois, le CSA a, au cours de l'année 2003, présélectionné des personnes morales relevant de la loi du 29 juillet 1901 sur les associations en vue de l'exploitation d'un service local de télévision diffusé par voie hertzienne terrestre analogique. L'autorisation de tels services est ouverte au secteur associatif depuis la loi du 1er août 2000.
Au cours du premier semestre 2003, le Conseil a procédé à un nouvel examen de la disponibilité de la ressource en mode analogique terrestre, ce qui lui a permis de recenser de nouvelles zones dans lesquelles des appels aux candidatures pourraient éventuellement être lancés.
Ce recensement établi, le Conseil a décidé de consulter les candidats potentiels à l'usage de fréquences analogiques. Il a ainsi, le 18 mars 2003, lancé une consultation qui portait sur les caractéristiques techniques de huit nouvelles zones : Le Mans, Montpellier, Marseille, Lille, Angers, Nîmes, Orléans et Tours, dans lesquelles des appels aux candidatures pourraient éventuellement être lancés. De tels appels sont rendus possibles dans la mesure où deux conditions sont réunies : une fréquence analogique compatible avec les objectifs de déploiement de la télévision numérique terrestre est disponible, une personne morale identifiée demande le lancement d'un appel. À l'issue de cette procédure, quarante-trois réponses ont été adressées par vingt-cinq associations ou sociétés candidates intéressées par l'usage de fréquences analogiques.
En juillet 2003, le Conseil a examiné l'ensemble des observations formulées sur les huit zones concernées. S'agissant du lancement éventuel d'appels aux candidatures sur ces différentes zones, il a arrêté, le 30 septembre 2003, un calendrier sur la base des analyses techniques des propositions formulées et prenant en compte les réformes législatives et réglementaires relatives aux télévisions locales, notamment celles concernant des modifications du dispositif anticoncentration prévues dans le cadre du projet de loi sur les communications électroniques, délibéré en Conseil des ministres du 30 juillet 2003.
Le 1er octobre 2003, le Conseil a annoncé le lancement des appels aux candidatures en trois tranches : la première, avant fin novembre 2003, portant sur Montpellier, Nîmes et Marseille ; la deuxième avant fin janvier 2004 et la troisième avant fin mars 2004, concernant chacune trois autres villes.
Comme annoncé, trois appels aux candidatures ont été lancés le 25 novembre. Les deux premiers à Nîmes et à Marseille, le troisième à Montpellier. Étant donné les modifications du dispositif législatif que pourrait introduire le vote du projet de loi sur les communications électroniques, le Conseil a décidé que la conformité des candidatures aux règles relatives à la concentration des médias s'apprécierait au moment de la délivrance des autorisations et non pas au moment du dépôt des dossiers.
L'ouverture de la publicité télévisée à de nouveaux secteurs
L'année 2003 aura été marquée par l'ouverture des écrans publicitaires à plusieurs secteurs jusque là interdits de publicité télévisée, à l'occasion de l'adoption de deux décrets sur lesquels l'avis du Conseil avait été sollicité.
Ainsi, depuis le 1er janvier 2004, les annonceurs ressortissant au secteur de la presse peuvent accéder aux écrans publicitaires. Ceux relevant du secteur de l'édition littéraire peuvent communiquer sur les services de télévision exclusivement distribués par câble ou diffusés par satellite. Enfin, s'agissant du secteur de la distribution, la publicité télévisée est autorisée, à l'exclusion des « opérations commerciales de promotion », sur les services du câble et du satellite et les télévisions locales. À compter du 1er janvier 2007, les messages en faveur de ce secteur pourront également être programmés sur les chaînes hertziennes analogiques à vocation nationale.
La nécessaire harmonisation avec la réglementation publicitaire qu'impliquent ces ouvertures a conduit le Conseil à adopter le 19 décembre 2003, dans le cadre de son pouvoir interprétatif, deux recommandations précisant les conditions dans lesquelles peut s'exercer la publicité télévisée en faveur des secteurs de la presse et de l'édition littéraire.
L'avis du Conseil sur le projet de loi sur les communications électroniques
À la suite de l'adoption, en 2002, par le Conseil des ministres de l'Union européenne et le Parlement européen, de six directives et d'une décision fixant le cadre réglementaire applicable aux communications électroniques (« paquet télécom »), le gouvernement français a, aux fins de transposition de ce cadre en droit interne, élaboré un projet de loi sur lequel le ministre de la Culture et de la Communication a sollicité l'avis du CSA.
Cet avis sur un texte qui va avoir pour effet de bouleverser profondément le cadre législatif applicable à des pans entiers du secteur audiovisuel et de redessiner le contour même des pouvoirs du CSA, a été adopté par le Conseil le 27 mai.
Le projet de loi considéré apporte des modifications au code des Postes et Télécommunications en unifiant les régimes juridiques relatifs à l'établissement des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés. Il redessine le champ de compétence du CSA et réduit les délais d'instruction des appels aux candidatures visant à délivrer des autorisations hertziennes terrestres. Par ailleurs, il unifie le régime des services de télévision utilisant d'autres modes de diffusion que la voie hertzienne terrestre, instaure un régime déclaratif pour les distributeurs commerciaux présents sur des réseaux autres que hertziens terrestres, modifie les dispositions anticoncentration en matière de télévisions locales et de réseaux câblés, étend le pouvoir de règlement des litiges du CSA.
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