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2012 : pluralisme et convergence
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est l’autorité indépendante chargée de la régulation des communications audiovisuelles. Il assure, au regard du principe constitutionnel de liberté de communication, l’indépendance des médias audiovisuels et le pluralisme des courants d’expression sociaux et culturels. À la demande du législateur, il contribue également à la mise en œuvre de politiques publiques par le secteur de l’audiovisuel. Le Conseil rend compte chaque année de son activité dans un rapport qu’il adresse au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement. Dans ce rapport, le Conseil peut, notamment, proposer les « modifications de nature législative et réglementaire que lui paraît appeler l’évolution technologique, économique, sociale et culturelle des activités du secteur de l’audiovisuel ».
Cette synthèse présente les grandes réalisations du CSA en 2012 et les propositions de modifications législatives et réglementaires qu’il estime nécessaire de suggérer aux pouvoirs publics.
I. La régulation économique et l’organisation du paysage audiovisuel français
La télévision payante : un nécessaire approfondissement de la régulation
Prises de contrôle dans le secteur des télévisions nationales gratuites : des mesures d’accompagnement rigoureuses
L’extension de la plateforme TNT : les six nouvelles chaînes HD
Pour un développement durable des chaînes de télévision locales
L’ASSOCIATION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L’AUDIOVISUEL À L’AVENIR DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC
Poursuivre la réforme de l’environnement de la radio
LA RADIO NUMÉRIQUE TERRESTRE : PREMIERS PAS, PREMIERS ENSEIGNEMENTS
VERS UN RÉEXAMEN DU RÉGIME DES CONCENTRATIONS DANS LE SECTEUR DE LA RADIO
DES CTR AUX CTA : UNE RÉFORME RÉUSSIE, UN DIALOGUE APPROFONDI
Contribuer à la pérennité et au rayonnement de la création audiovisuelle
LE SOUTIEN À LA PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE
LE SOUTIEN À LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE
LA MUSIQUE : ENJEU RADIOPHONIQUE ET TÉLÉVISUEL
II. La garantie du pluralisme en période électorale : les enseignements de la campagne présidentielle 2012
III. Nouvelles technologies, nouveaux programmes, nouveaux usages : enjeux de la future régulation audiovisuelle
La convergence des communications audiovisuelles et des communications électroniques
L’évolution des programmes et l’évaluation de leur qualité
NOUVEAUX PROGRAMMES, NOUVEAUX ENJEUX
UNE PERCEPTION AMÉLIORÉE DE LA QUALITÉ DES PROGRAMMES PAR LE PUBLIC
La coopération européenne et internationale
IV. Les compétences sociétales du CSA : une année de grandes réalisations
L’épanouissement des jeunes publics : les avancées nées du dialogue
Le succès de la Charte alimentaire
Éthique sportive : de nouvelles missions pour le CSA
Les personnes handicapées : accessibilité et visibilité
La vie associative
Le CSA et la diversité : « hors les murs » et « dans les murs »
V. 2012-2013 : continuité et renouvellement
L’année 2012 pour le Conseil supérieur de l’audiovisuel a été dominée par les enjeux croisés du pluralisme des médias audiovisuels et de la convergence des technologies de communication1.
L’enjeu du pluralisme, en premier lieu, a été saisi sous chacun de ses aspects. Pluralisme politique, avec la surveillance des élections présidentielle et législatives. Pluralisme économique à l’occasion notamment d’importantes opérations de concentration dans le secteur de la télévision, ou de la réflexion sur les modalités de contribution à la production audiovisuelle. Pluralisme social et culturel enfin, avec l’enrichissement de l’offre de chaînes de TNT, l’accent mis sur l’audiovisuel local et une action renforcée en matière de diversité.
Le phénomène de convergence des technologies de communication, en second lieu, s’est imposé comme un déterminant essentiel de l’avenir de la régulation audiovisuelle. La démultiplication des accès aux programmes et l’influence qu’elle a sur les programmes eux-mêmes, rend poreuse la distinction entre les communications audiovisuelles et d’autres communications électroniques au public. Or, cette distinction fonde l’actuel périmètre juridique de la régulation audiovisuelle. En 2012, les enjeux de la convergence ont ainsi suscité un important travail de réflexion générale sur les institutions de la régulation, mais également sur des thèmes plus précis, tels que le développement de la télévision connectée ou la protection des jeunes publics sur internet.
I. La régulation économique et l’organisation du paysage audiovisuel français
Le CSA est chargé de surveiller les équilibres des marchés de l’audiovisuel en étroite collaboration avec l’Autorité de la concurrence. En 2012, d’importantes opérations dans le secteur de la télévision ont mobilisé le CSA. Son attention s’est également portée sur la radio, avec le réexamen en cours du régime de contrôle des concentrations. Le marché de la production audiovisuelle est, quant à lui, l’objet d’une vigilance accrue dans un contexte économique difficile.
La télévision payante :
un nécessaire approfondissement de la régulation
Le dossier très structurant pour la télévision payante que constitue, depuis plusieurs années, la fusion de Canal+ et de TPS, a connu de nouveaux développements en 2012.
Saisi pour avis par l’Autorité de la concurrence à la suite du retrait de l’autorisation initiale de fusion, le Conseil a proposé une série de mesures d’accompagnement, compte tenu des positions de marché résultant de cette opération. Les propositions du Conseil ont été largement reprises dans la nouvelle autorisation de fusion, accordée sous réserve du respect de 33 injonctions. La décision de l’Autorité de la concurrence a été jugée légale, dans son ensemble, par un arrêt d’Assemblée du Conseil d’État du 21 décembre 2012.
La surveillance du secteur de la télévision payante par le CSA est appelée à s’intensifier. Conformément à la loi du 30 septembre 1986 et aux règles du droit de la concurrence, il lui appartient déjà de veiller, dans les relations économiques entre éditeurs et distributeurs, au respect d’exigences de transparence et de non-discrimination. Ainsi, outre le suivi du dossier CanalSat-TPS, la question stratégique de la numérotation des chaînes dans les offres de bouquets est l’objet de sa vigilance accrue. De même, le Conseil maintiendra l’attention particulière qu’il porte, dans le domaine des chaînes sportives, au développement de la nouvelle chaîne BeIN Sport.
Pour autant, le régulateur de l’audiovisuel ne paraît pas à l’heure actuelle disposer d’une compétence suffisamment étendue pour assurer l’équilibre des marchés de la télévision payante. Son intervention est en effet trop dépendante de la survenance d’une opération de concentration ou d’une saisine en vue du règlement d’un différend. C’est la raison pour laquelle, à l’occasion de la deuxième contribution remise au Gouvernement sur l’avenir de la régulation audiovisuelle, le Conseil a estimé nécessaire de disposer d’un pouvoir complet de régulation ex ante du marché de la télévision payante. Ce pouvoir de portée générale pourrait être exercé en étroite liaison avec l’Autorité de la concurrence grâce à des saisines pour avis de cette autorité. Il s’appliquerait, en outre, aux marchés des services de médias audiovisuels à la demande. Le rapport formule en ce sens une proposition de modification législative.
Prises de contrôle dans le secteur des télévisions nationales gratuites :
des mesures d’accompagnement rigoureuses
Avec l’acquisition des chaînes du groupe Bolloré, Direct 8 et Direct Star, Groupe Canal Plus poursuit son développement sur le marché de la télévision nationale gratuite, sur lequel il était déjà présent avec sa chaîne d’information en continu i>Télé. Cette opération a reçu l’aval de l’Autorité de la concurrence, le 23 juillet 2012, vu notamment l’avis du Conseil du 22 mai 2012, et compte tenu des engagements de l’acquéreur pour contrebalancer les effets anticoncurrentiels de ces prises de contrôle. Le 18 septembre 2012, au rapport d’Emmanuel Gabla, président du groupe de travail « Économie de l’audiovisuel », le Conseil a également autorisé le rachat, sous réserve de l’introduction dans les conventions des chaînes, et tout particulièrement dans celle de D8 (ex-Direct 8), d’obligations rigoureuses en termes d’exposition et de financement des programmes.
L’extension de la plateforme TNT : les six nouvelles chaînes HD
Après le passage au tout numérique, l’année 2012 dans le secteur de la télévision nationale gratuite a marqué une nouvelle étape du développement de l’offre TNT. Six nouvelles chaînes nationales gratuites en haute définition (HD) ont été mises en service le 12 décembre 2012, au terme d’un appel à candidatures, dont l’instruction a été plus particulièrement conduite par Alain Méar et Emmanuel Gabla. Au-delà de l’enrichissement quantitatif de l’offre de programmes, les conventions signées avec les candidats sélectionnés témoignent d’une prise en compte accentuée des exigences de protection de la jeunesse et de la santé, ainsi que de la promotion de la diversité de la société française.
Le déploiement des nouvelles chaînes sera réalisé progressivement en métropole par voie hertzienne terrestre jusqu’au 2 juin 2015, celles-ci étant disponibles sur l’ensemble des réseaux ne faisant pas appel à des fréquences assignées par le CSA depuis le 12 décembre 2012. Au terme de cette nouvelle phase d’extension du paysage TNT, le Conseil a remis au Gouvernement un rapport sur l’avenir de la plateforme TNT qui propose un ensemble de mesures propres à pérenniser la diffusion de la télévision par la voie hertzienne terrestre en France. Le développement de ce mode de diffusion anonyme, gratuit, simple d’usage, et qui confère aux chaînes une grande notoriété, doit être porté par des services innovants.
Le Conseil recommande dès à présent de programmer la généralisation de la norme de compression MPEG-4, qui pourrait être effectuée à la fin de l’année 2015, et de se préparer aux nouvelles normes de diffusion (DVB-T2) et de compression (HEVC). Le premier objectif, en effet, est d’assurer le passage en HD de toutes les chaînes de la TNT.
De même, le Rapport annuel recommande à nouveau, comme l’avait fait en août 2011 le Rapport au Premier ministre sur l’avenir de la TNT de Michel Boyon, d’abroger la règle dite des « canaux compensatoires » qui permettait d’attribuer, à l’occasion du passage au tout numérique et sous certaines conditions, une autorisation de fréquence complémentaire aux éditeurs privés de services nationaux. Cette règle est susceptible d’être jugée contraire au droit de l’Union ainsi que l’a souligné la commission européenne dans un avis motivé adressé à la France le 29 septembre 2011. L’incertitude sur la conformité de cette règle au droit de l’Union pèse sur les perspectives d’évolution des opérateurs concernés et il paraît souhaitable de procéder à son abrogation.
Enfin, l’avenir du développement de la TNT peut impliquer l’assouplissement des conditions de passage d’une chaîne de TNT de la diffusion cryptée à une diffusion en clair, en permettant au CSA d’agréer les modifications qu’exige une telle opération sur l’autorisation de fréquence initiale.
Plus largement, le Conseil devrait disposer d’un plus grand pouvoir d’appréciation de l’opportunité d’un appel à candidatures, notamment du point de vue des conséquences des nouvelles autorisations sur l’équilibre du marché. Le rapport formule, dans le sens de ces observations, trois propositions de modifications législatives.
Pour un développement durable des chaînes de télévision locales
Les obligations de programmation locale sont la contrepartie d’une mise à disposition de fréquences TNT pour des zones de couverture infranationales. Comprises d’une manière essentiellement quantitative, en termes de volume horaire, et pensées dans l’environnement parfois très limité de la zone de couverture autorisée, ces obligations ne faisaient pas l’objet d’une mise en œuvre satisfaisante. Elles étaient, de surcroît, peu commodes à contrôler. Une évolution vers une appréciation plus qualitative des obligations de programmation locale est apparue nécessaire. Elle a été conduite au nom du collège par Nicolas About.
Lors de sa réunion plénière du 22 mai 2012, le Conseil a décidé que dorénavant les futurs appels à candidatures et les conventions qui en découleront reposeront sur des obligations rénovées.
D’abord, la notion de programme local pourra s’apprécier sur un bassin de vie étendu : ainsi, les 50 % de temps d’antenne à consacrer aux programmes locaux pourront désormais concerner, au-delà de la seule zone couverte par l’autorisation d’usage des fréquences, les départements et régions qui l’entourent. Ensuite, l’information locale sur la zone de couverture pourra consister en une heure quotidienne de programmes d’information inédite. Dans les zones de large couverture, ces modalités sont de nature à assurer aux chaînes locales des possibilités réelles de développement. Dans les zones de moindre couverture, elles pourront d’ores et déjà favoriser des initiatives nouvelles, grâce à des obligations plus réalistes et contrôlables.
La réflexion sur la notion de programme local se prolongera en 2013 pour en affiner encore les critères.
Enfin, l’arrivée des six nouvelles chaînes nationales HD en 2012 a mis en lumière le problème crucial de la numérotation pour les chaînes locales et, plus largement, les enjeux d’une bonne exposition de ces médias dans les offres de programmes. Dans ce but, il apparaît nécessaire au CSA d’améliorer les conditions de reprise des chaînes locales par les fournisseurs d’accès à internet (FAI). Il s’agirait pour cela, de faire évoluer le dispositif législatif et, pour commencer, d’étendre aux chaînes locales les obligations de reprise par les FAI qui bénéficient actuellement aux seules chaînes nationales. Le rapport propose en ce sens les modifications des dispositions pertinentes de la loi du 30 septembre 1986.
L’ASSOCIATION DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L’AUDIOVISUEL À L’AVENIR DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC
Les pouvoirs du Conseil supérieur de l’audiovisuel, garant d’un audiovisuel indépendant, sont paradoxalement moins importants sur les sociétés de l’audiovisuel public que sur leurs homologues du secteur privé. En particulier, alors qu’il passe des conventions avec les chaînes privées, le CSA demeure en retrait du processus d’élaboration et de contrôle des contrats d’objectifs et de moyens (COM), alors qu’ils constituent aujourd’hui des documents de référence tant sur le plan financier qu’éditorial pour le secteur public de l’audiovisuel.
Dans la perspective d’une meilleure association du CSA à l’avenir du service public audiovisuel, le Conseil suggère donc une révision des dispositions de l’article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relatives aux COM.
Poursuivre la réforme de l’environnement de la radio
En 2012, plusieurs dossiers importants ont rythmé la régulation de la radio. Il s’agit notamment de la poursuite des premiers appels aux candidatures pour la diffusion de services de radio numérique terrestre (RNT) en bande III, des travaux en cours sur l’application du plafond anti-concentrations et de la mise en œuvre de la réforme des services déconcentrés du CSA.
LA RADIO NUMÉRIQUE TERRESTRE : PREMIERS PAS, PREMIERS ENSEIGNEMENTS
Le 12 avril 2012, le Conseil a rouvert son appel aux candidatures dans les zones de Marseille, Paris et Nice, pour la diffusion de services de RNT en bande III. Au terme de cet appel, le Conseil a autorisé, le 15 janvier 2013, 106 éditeurs de radios de catégories A, B, D et E, répartis entre 19 multiplex. Le 15 mars 2013, 14 d’entre eux ont été constitués.
La RNT possède incontestablement des atouts en termes de couverture du territoire, de variété de l’offre de services et de qualité sonore. Elle pourrait, en outre, pallier la saturation progressive de la bande FM, même si les efforts du CSA pour l’optimisation de cette ressource sont constants et se poursuivent dans le sillage du plan FM+. Mais l’avenir de la RNT doit être envisagé en fonction de multiples facteurs.
Ceux-ci tiennent notamment aux coûts d’équipement des foyers en récepteurs RNT ou au positionnement, encore prudent, des grands groupes de radio privés et publics. L’expérience des zones de Marseille, Nice et Paris permettra de tirer de premières conclusions pour l’avenir numérique de la radio. Un rapport portant bilan de cette première phase sera remis au Parlement dans le courant de l’année 2013.
VERS UN RÉEXAMEN DU RÉGIME DES CONCENTRATIONS DANS LE SECTEUR DE LA RADIO
Les transformations technologiques du média radio s’opèrent dans un environnement économique lui-même mouvant. La rareté des ressources FM favorise les démarches de croissance externe des opérateurs et le rachat de stations. En droit, cette tendance est encadrée par un régime de contrôle des concentrations et notamment par un plafond de population desservie à ne pas dépasser.
La publication, le 18 décembre 2012, des chiffres de couverture des principaux groupes radiophoniques, selon plusieurs méthodes, a mis en lumière divers enjeux relatifs à ce plafond. D’abord, celui-ci a été fixé en 1994 et n’a pas évolué depuis. Cela pose, à tout le moins, la question de son adéquation aux évolutions démographiques, voire, celle de son adaptation comme critère de contrôle. En effet, les méthodes d’évaluation du respect de ce plafond par les groupes de radio doivent être réexaminées régulièrement au vu des progrès des techniques de calcul de la population couverte.
Le Conseil a alerté le Gouvernement et le Parlement sur ces enjeux déterminants pour les positions de marchés dans le secteur de la radio. En concertation avec les représentants de toutes les catégories de radios, il procède actuellement au réexamen des méthodes de calcul de couverture de la population par les services de radio et, plus généralement, à la mesure de la concentration dans ce secteur. En 2013, ses analyses et préconisations feront l’objet d’un rapport au Parlement.
DES CTR AUX CTA : UNE RÉFORME RÉUSSIE, UN DIALOGUE APPROFONDI
En 2012 a été dressé le premier bilan des comités territoriaux de l’audiovisuel (CTA), que le décret du 24 juin 2011 a substitué aux anciens comités techniques radiophoniques (CTR). À l’origine, les CTR assuraient l’instruction et le suivi déconcentrés des demandes d’autorisation de fréquences radio, mais le législateur a progressivement étendu leurs compétences et leurs prérogatives (reconductions des autorisations, modifications non substantielles des conventions, instruction et suivi des dossiers en télévision locale…).
Dix-huit mois après leur création, les CTA sont un succès avec une maîtrise assurée du pouvoir décisionnel et de nombreuses sollicitations de leur expertise de terrain par le CSA. Durant l’année 2012, Patrice Gélinet a visité l’ensemble des CTA pour renforcer les liens qui unissent les comités au siège parisien. Il a mis en avant l’amélioration des relations des CTA avec les antennes locales de Radio France et rencontré les acteurs radiophoniques locaux, dans un contexte marqué par la signature, le 15 juin 2012, de la Charte de bonne entente entre Radio France et les radios associatives.
Avec le nouveau groupe de travail « Radio », qui pilote les dossiers de l’analogique et du numérique, le CSA entend conduire en 2013 une stratégie radiophonique d’ensemble, au bénéfice des 900 stations qui participent à la diversité culturelle de notre pays.
Contribuer à la pérennité et au rayonnement de la création audiovisuelle
LE SOUTIEN À LA PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE
Le droit de l’audiovisuel français a organisé la contribution des éditeurs de programmes de télévision à la création audiovisuelle et cinématographique. Dans le cadre d’une réflexion d’ensemble sur la place du cinéma dans les médias, la mission « Cinéma » présidée par Francine Mariani-Ducray a mené des auditions sur le thème des modalités d’exposition du cinéma à la télévision. Leur résultat a nourri l’avis rendu au Gouvernement sur la modification du décret du 17 janvier 1990 concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles par les éditeurs de services de télévision.
Le décret du 9 mai 2012 a procédé à quelques adaptations limitées des jours et des heures interdits, sans apporter de réponse à l’ensemble des questions que pose aujourd’hui la chronologie des médias. Celle-ci constituera un dossier central de la mission « Cinéma » du CSA en 2013.
Un autre enjeu important pour cette mission « Cinéma » est le régime des obligations de contribution à la production. Francine Mariani-Ducray a, sur ce point, invité les producteurs d’œuvres cinématographiques à envisager les obligations de financement des éditeurs de services de télévision, non plus au niveau des chaînes, mais à celui des groupes auxquels elles appartiennent. À l’instar de ce qui a été réalisé en matière de production audiovisuelle, une mise en commun des investissements par groupe pourrait favoriser une meilleure circulation des droits, mais sa mise en œuvre exigerait une réforme des dispositions relatives à la production figurant dans les décrets des 27 avril et 2 juillet 2010 relatifs à la contribution des éditeurs au développement de la création.
LE SOUTIEN À LA PRODUCTION AUDIOVISUELLE
L’application des décrets précités des 27 avril et 2 juillet 2010 a fait l’objet d’un premier bilan dans une étude, adoptée en séance plénière le 15 janvier 2013, Deux années d’application de la réglementation de 2010 relative à la contribution des éditeurs de services de télévision au développement de la production audiovisuelle. La concertation devra être poursuivie en 2013 pour l’adaptation de ce régime à un contexte économique que la réglementation de 2010 ne pouvait prévoir.
Tout en préservant un financement élevé, par les groupes de télévision, de la production audiovisuelle inédite, particulièrement d’œuvres patrimoniales, il convient de rechercher une simplification de la réglementation et de nouvelles formes de constitution des droits. La négociation interprofessionnelle doit, pour ce faire, être privilégiée.
LA MUSIQUE : ENJEU RADIOPHONIQUE ET TÉLÉVISUEL
En France, le soutien à la filière musicale s’appuie largement sur des obligations et engagements de diffusion de la part des éditeurs de télévision et de radio. En 2011, la mission « Musique » présidée par Francine Mariani-Ducray et le groupe de travail « Radio analogique » présidé par Patrice Gélinet, avaient mené d’intenses négociations avec les éditeurs et les producteurs en vue d’améliorer la mise en œuvre des obligations légales de diffusion de chansons francophones à la radio.
Le 9 novembre 2011, le CSA a publié un communiqué relatif aux quotas et aux critères de prise en compte des chansons d’expression française sur les radios. La révision des 800 conventions passées avec les services de radiodiffusion en vue d’incorporer des engagements relatifs, par exemple, aux heures d’écoute significatives ou au bénéfice de la qualification de « production nouvelle » a été conduite au premier semestre 2012. La réflexion du CSA sur les quotas radiophoniques, mais également sur la place de la musique à la télévision sera, en 2013, l’objet d’un travail soutenu, en liaison avec le ministère de la culture et de la communication.
II. La garantie du pluralisme en période électorale : les enseignements de la campagne présidentielle 2012
Chargé de veiller au respect du pluralisme des courants d’expression politique par les médias audiovisuels, le Conseil a été fortement mobilisé par les deux consultations politiques majeures de l’année 2012 : l’élection du Président de la République et les élections législatives. Cette mobilisation a commencé dès 2011, par l’adoption de la délibération du 4 janvier relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale et la publication de la recommandation du 30 novembre relative à l’élection présidentielle. Elle s’est intensifiée avec l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2012, de ces nouvelles dispositions, la préparation et l’adoption de la recommandation pour les élections législatives et le suivi de leur respect tout au long des campagnes.
Par ailleurs, conformément à la loi, le CSA a fixé pour les deux scrutins les règles concernant la production, la programmation et la diffusion de la campagne officielle audiovisuelle sur les chaînes du service public, en veillant à l’égalité d’accès et d’utilisation des moyens publics. L’action du CSA s’est poursuivie par l’élaboration de deux rapports d’évaluation : le Rapport sur l’élection du Président de la République, qui a été publié au mois de novembre 2012, et le Rapport sur les élections législatives, adopté en février 2013.
D’importants débats ont porté sur le temps de parole des candidats à l’élection présidentielle durant la période dite « intermédiaire ». Le CSA a identifié cette période, qui court de la publication de la liste des candidats admis à se présenter par le Conseil constitutionnel jusqu’au début de la campagne officielle, à la suite d’une modification, intervenue en 2006, de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel. Cette réforme a en effet conduit le Conseil constitutionnel à publier les noms des candidats immédiatement après l’achèvement du délai de dépôt des signatures de présentation, ouvrant ainsi une période non plus de 18 jours mais de 37 jours, durant laquelle s’appliquaient les exigences minimales d’accès équitable aux médias en période électorale. Sur une période aussi longue, ces exigences ne semblaient pas suffisantes à la garantie du pluralisme.
En 2007 et en 2012, il a donc été décidé d’appliquer à la période intermédiaire un régime combinant les règles d’égalité du temps de parole et de temps d’antenne équitable. Mais la règle d’égalité du temps de parole s’est traduite, en raison des contraintes éditoriales qu’elle implique, par une réduction du temps de parole de l’ensemble des candidats. Dans son Rapport sur l’élection présidentielle de novembre 2012, le Conseil a proposé, comme il l’avait fait dans son rapport de 2007, de supprimer la période intermédiaire au profit d’une précampagne régie par un principe général de traitement équitable.
La proposition du CSA rejoint celles émises par le Conseil constitutionnel dans ses Observations sur l’élection du Président de la République et par la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale de l’élection présidentielle, ainsi que celles formulées par la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique dans son rapport Pour un renouveau démocratique.
Les difficultés liées à la période intermédiaire ont cependant été atténuées par le souci des médias audiovisuels de respecter rigoureusement la recommandation du 30 novembre 2011 et par une bonne compréhension du système par les candidats. Le groupe de travail « Pluralisme et campagnes électorales », présidé par Christine Kelly, y a contribué par un souci continu de transparence et de pédagogie, notamment durant les huit mois précédant l’élection.
À l’occasion de visites, les services du Conseil ont pu expliquer aux candidats, aux responsables de partis politiques et aux journalistes, le régime de l’égalité du temps de parole et son articulation avec le décompte du temps d’antenne.
III. Nouvelles technologies, nouveaux programmes, nouveaux usages : enjeux de la future régulation audiovisuelle
L’année 2012 a été une importante année de réflexion sur l’avenir de la régulation de l’audiovisuel, en particulier parce que la convergence des technologies de communications a rendu très relative la différence entre les communications audiovisuelles et les autres communications électroniques au public. En conséquence, les frontières entre les régulations qui s’appliquent à ces communications deviennent également incertaines, phénomène qu’accentuent les multiples usages nouveaux de l’audiovisuel, interactifs et sociaux.
La convergence des communications audiovisuelles et des communications électroniques
La télévision connectée constitue une illustration de l’importance des enjeux de la convergence pour la régulation de l’audiovisuel. Les multiples questions juridiques, économiques et sociales qu’elle soulève ont justifié l’installation, le 16 février 2012, d’une commission de suivi des usages de la télévision connectée présidée par Emmanuel Gabla. Les travaux de cette commission se sont appuyés sur un dialogue constant avec l’ensemble des professionnels organisés en groupes de réflexion thématiques. Le 5 décembre 2012, la commission a formulé quatorze propositions en vue d’un développement maîtrisé de cette innovation technologique au bénéfice du télénaute. Ces propositions contribueront au « Livre vert » actuellement en cours d’élaboration par la Commission européenne, que le président et plusieurs membres du Conseil ont rencontrée en mars 2012.
Les enjeux de la convergence des médias audiovisuels et d’internet ont également fait l’objet, à la demande de la secrétaire d'État chargée de la famille, d’un « document de réflexion sur la protection des mineurs » qui lui a été remis le 21 mars 2012.
Un autre phénomène lié à la convergence des technologies est le développement de la « télévision sociale » qui permet au public d’interagir avec les programmes qu’il visionne ou écoute par l’intermédiaire des réseaux sociaux. A l’initiative du groupe de travail « Publicité et protection des consommateurs » présidé par Christine Kelly, le Conseil a clarifié les conditions d’application à la mention des réseaux sociaux des règles relatives à la publicité commerciale. La « télévision sociale » sera l’objet, en 2013, des travaux de la commission de réflexion sur l’évolution des programmes coprésidée par Françoise Laborde et Francine Mariani-Ducray.
À l’étude de ces thématiques spécifiques tout au long de l’année, s’est ajoutée une réflexion globale du CSA sur les adaptions de la régulation audiovisuelle dans un environnement de convergence numérique. À la demande du Gouvernement, le CSA a publié deux contributions aux mois d’octobre 2012 et de janvier 2013 sur ce sujet.
De l’ensemble de ces travaux, rapports, propositions et contributions, ressort l’expression d’une préoccupation majeure : la régulation doit pouvoir porter, de manière équilibrée et adaptée, sur les contenus audiovisuels diffusés par internet en s’appuyant notamment sur la corégulation, qui permet d’associer les opérateurs à la définition et à l’application de normes issues de leurs pratiques, dans le respect des principes juridiques fondamentaux.
D’ores et déjà, certaines évolutions législatives semblent possibles, notamment en ce qui concerne les services de médias audiovisuels à la demande. La loi du 30 septembre 1986 a ouvert au CSA des compétences pour la régulation de ces services, mais leur mise en œuvre dépend largement de la capacité du régulateur à les identifier. Or, en l’état actuel du droit, les Services de médias audiovisuels à la demande (SMAD) ne sont pas tenus de se déclarer et le recensement de ces services dans l’univers foisonnant d’internet présente le risque d’être complexe et incomplet.
C’est la raison pour laquelle le rapport d’activité suggère de modifier la loi de 1986 pour exiger qu’une déclaration préalable des SMAD soit faîte auprès du CSA.
L’évolution des programmes et l’évaluation de leur qualité
NOUVEAUX PROGRAMMES, NOUVEAUX ENJEUX
La commission de suivi de l’évolution des programmes, présidée par Françoise Laborde et Francine Mariani-Ducray, a mené en 2012 un important travail d’analyse de la téléréalité, des émissions interactives à la radio, ou encore de l’évolution de l’information sur les chaînes gratuites. Durant le dernier trimestre, le groupe de travail « Production audiovisuelle » a réalisé un cycle d’auditions sur les programmes de réalité scénarisée (scripted reality), dont le principe consiste à mettre en scène des histoires présentées comme vécues. Une question importante est de savoir quelle qualification doivent recevoir ces programmes au regard des obligations de contribution des éditeurs à la production d’œuvres audiovisuelles dites « patrimoniales ».
Les auditions ont confirmé la nécessité pour le Conseil d’avoir sur cette qualification une approche au cas par cas, à partir d’un faisceau d’indices, ce qu’il a fait savoir à l’issue de sa réunion plénière du 9 janvier 2013.
UNE PERCEPTION AMÉLIORÉE DE LA QUALITÉ DES PROGRAMMES PAR LE PUBLIC
Le 10 janvier 2013, le CSA a publié son premier baromètre de la perception de la qualité des programmes. Celui-ci recueille l’appréciation du public sur la programmation de l’ensemble des chaînes de télévision et de radio. Il s’inspire de l’expérience de l’Office for Communications (OFCOM) de Grande-Bretagne, avec lequel le CSA entretient d’étroites relations, notamment dans le cadre des réunions tripartites des régulateurs français, allemands et britannique. La première vague d’enquête, réalisée pour le Conseil par l’institut BVA, contribue à une meilleure compréhension des attentes des téléspectateurs et des auditeurs. Avec une note de satisfaction bonne pour la radio (7/10), mais sensiblement moindre pour la télévision (5,5/10), le baromètre révèle, entre autres enseignements, que les téléspectateurs sont conscients de la qualité de ce qu’ils voient ou écoutent : les importantes audiences réalisées par certains programmes n’obèrent pas le jugement critique, voire sévère, que le public peut porter sur eux. Le baromètre sera actualisé par une prochaine vague d’enquête au second semestre 2013.
La coopération européenne et internationale
Sous la conduite de Rachid Arhab, président du groupe de travail « Audiovisuel extérieur et coopération internationale », le Conseil a entretenu en 2012 des échanges nombreux avec les régulateurs d’autres pays. L’année a été notamment marquée par un renforcement des relations du CSA outre-Atlantique grâce à des missions auprès de la Federal Communications Commission(FCC) américaine et du régulateur canadien, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC).
Les échanges se sont poursuivis avec les réseaux de régulateurs européens (EPRA), méditerranéens (RIRM) et francophones (REFRAM), avec, pour ce dernier réseau, l’important sujet du passage du continent africain au tout numérique à l’horizon 2015. Une intéressante mission d’étude a par ailleurs été conduite au Japon en décembre 2012, durant laquelle le ministère des affaires intérieures et de la communication japonais a souligné le rôle précurseur, au niveau mondial, de la réflexion du CSA en matière de régulation de la télévision connectée.
IV. Les compétences sociétales du CSA :
une année de grandes réalisations
En dix ans, le législateur a considérablement élargi les missions du Conseil pour la promotion des politiques publiques en faveur de la diversité, de la jeunesse, du sport et de la santé, ainsi que des personnes handicapées.
L’épanouissement des jeunes publics : les avancées nées du dialogue
L’année 2012 a été marquée par deux progrès importants en matière d’action pour la jeunesse.
Le premier a été la modification de la recommandation du 7 juin 2005 concernant la signalétique jeunesse et la classification des programmes, au terme d’une longue négociation conduite par Françoise Laborde avec les chaînes, et en réponse à une demande constante des associations familiales. En application de la délibération du 23 octobre 2012, le pictogramme « -10 » fait l’objet d’une incrustation permanente sur les écrans depuis le 12 décembre 2012. Ce signal n’apparaissait jusqu’à présent que quelques minutes après le début du programme ou de sa reprise, à la suite d’une coupure publicitaire. En outre, il faut noter qu’avec l’extension des compétences du CSA aux services de médias audiovisuels à la demande (SMAD), la signalétique jeunesse s’applique d’ores et déjà à certains programmes disponibles sur internet, créant ainsi des espaces de confiance pour les enfants et pour leurs parents.
Le second progrès réside dans la création du site internet d’information et de participation (www.csa.fr/csajeunesse). Le site dispense aux parents une information et des conseils simples et concrets. Il leur permet également, ainsi qu’aux enfants, d’interroger directement le CSA. Un forum de discussion ouvert durant la campagne annuelle d’information sur la signalétique jeunesse a recueilli un grand nombre de témoignages qui alimentent les réflexions du CSA en faveur des jeunes publics.
Cette campagne internet n’est pas sans faire écho à la remise, le 21 mars 2012, d’un document de réflexion sur la protection des mineurs à l’heure de la convergence des médias audiovisuels et d’internet, à la secrétaire d’État chargée de la famille. Pour remédier à la fragmentation du dispositif juridique français de protection du jeune public et tenir compte de la convergence des technologies et des usages, l’étude préconise la mise en place d’un référent institutionnel national pour la protection des mineurs et l’éducation aux médias. Ce référent favorisera l’adoption d’une réflexion transversale sur ces sujets, quel que soit le support de diffusion.
Le succès de la Charte alimentaire
Le CSA a continué de suivre la mise en œuvre de la charte du 18 février 2009 visant à promouvoir une alimentation et une activité physique favorables à la santé dans les programmes et les publicités diffusés à la télévision. Cette charte quinquennale unique au monde marque l’engagement des annonceurs, des diffuseurs et des producteurs, à soutenir les politiques de santé publique, en particulier le Programme national nutrition santé (PNNS). Les rapports annuels de suivi réalisés par le CSA, dont celui portant sur l’exercice 2011, adopté en juin 2012, soulignent l’augmentation continue du volume horaire de diffusion de programmes sensibilisant le public aux bienfaits d’une activité physique régulière et d’une alimentation équilibrée. Ce volume, qui dépasse en 2011 les 1 000 heures, devrait continuer de croître avec l’insertion, dans les conventions des six nouvelles chaînes de la TNT, de stipulations conformes aux
objectifs de la charte. En raison de la perception positive de son utilité par le public et de l’importance de lutter contre l’obésité infantile, le Conseil entend, à travers les groupes de travail « Santé et développement durable » et « Publicité et protection du consommateur », présidés par Christine Kelly, soutenir la reconduction de la Charte au 1er janvier 2014.
Éthique sportive : de nouvelles missions pour le CSA
La loi du 1er février 2012, visant à renforcer l’éthique du sport, a confié au Conseil supérieur de l’audiovisuel de nouvelles compétences en matière de lutte contre le dopage et de régulation du marché des droits de retransmission des compétitions sportives. La mission « Sport » présidée par Rachid Arhab a instruit cet important dossier.
Une délibération, le 26 juin 2012, a précisé les obligations de diffusion de programmes sensibilisant le public au problème du dopage. La loi a également chargé le CSA de fixer les conditions de diffusion de brefs extraits de compétitions sportives. Au terme de consultations préalables, la délibération du 15 janvier 2013 a fixé le régime du droit d’accès des éditeurs à ces extraits, en recherchant un premier équilibre entre la libre disposition par les propriétaires de ces droits de retransmission et le droit des tiers à informer et à être informés.
Les personnes handicapées : accessibilité et visibilité
Le handicap fait l’objet, de la part du Conseil supérieur de l’audiovisuel, de deux formes d’actions.
La première s’exerce en faveur de l’accessibilité des médias audiovisuels. En 2012, l’action du groupe de travail « Accessibilité aux personnes handicapées » présidé par Nicolas About a permis de faire évoluer les obligations d’accessibilité des programmes audiovisuels aux personnes souffrant d’un handicap auditif ou visuel. Pour ces dernières, le CSA entend favoriser le développement et la commercialisation de récepteurs TNT adaptés aux personnes aveugles ou malvoyantes. L’étude qu’il a publiée sur le sujet, le 22 juin 2012, préconise l’édiction de dispositions législatives contraignantes en la matière.
La surveillance du respect des obligations imposées aux chaînes par la loi s’est accompagnée de la promotion de mesures et de démarches qualitatives. Le suivi de la charte sur la qualité du sous-titrage, signée le 12 décembre 2011, a permis d’observer des améliorations en la matière. Des stipulations exigeantes d’accessibilité ont été introduites dans les conventions des six nouvelles chaînes de la TNT. Le groupe de travail s’est également soucié de la révision de la charte de l’audiodescription signée en 2008 et de l’accompagnement des programmes en langue des signes.
Le sous-titrage, ainsi que le souligne Nicolas About, exige rigueur et même parfois virtuosité. Ce constat vaut au moins tout autant pour la langue des signes et pour l’audiodescription, qui comprennent, en outre, une dimension d’interprétation de ce qui est vu et doivent ainsi prendre en compte les perceptions subjectives du téléspectateur. En matière de langue des signes, le CSA entretient d’étroites relations avec les associations, les laboratoires et les chaînes, pour élaborer des standards techniques tels que l’éclairage et le cadrage de l’interprète à l’écran, ou encore linguistiques, relatifs par exemple à des pratiques communes pour la formulation de certains termes.
Fort de ces enseignements et de ces réalisations, dont rend notamment compte un rapport annuel au Conseil national consultatif des personnes handicapées, le CSA souhaite devenir une autorité de référence en matière d’accessibilité des médias aux personnes handicapées, grâce à des critères de qualité et des méthodes d’évaluation acceptés de tous.
L’action du CSA en faveur de l’accessibilité des médias audiovisuels aux personnes handicapées, se double d’une action en faveur de la visibilité des personnes handicapées dans ces médias. Elle a trouvé en 2012, année olympique, un terrain propice pour se déployer. Afin d’assurer une bonne couverture des Jeux paralympiques, le CSA a installé une commission de suivi présidée par Rachid Ahrab, qui a permis d’obtenir de nettes améliorations au regard des précédentes éditions et d’envisager de nouvelles mesures pour les prochains Jeux. Le bilan présenté le 14 novembre 2012 par Michel Boyon et par le Défenseur des droits, Dominique Baudis, rend compte de ces réalisations et propositions.
La vie associative
L’accès des associations aux médias audiovisuels est une question transversale, mais elle intéresse particulièrement les thèmes évoqués ici de la jeunesse, de la santé, du sport et du handicap. C’est en effet pour ces causes que les associations sollicitent souvent un accès aux médias.
À la suite de la remise au Premier ministre, en janvier 2011, du rapport sur l’accès des associations aux médias audiovisuels, la commission « Associations-Médias audiovisuels » a été installée au CSA le 25 janvier 2012 et sa présidence confiée à Nicolas About et Emmanuel Gabla. Cette commission a réuni durant l’année une trentaine de participants représentant les principaux médias audiovisuels et les associations. Le rapport de synthèse des travaux de la commission publié en janvier 2013, a mis en évidence la nécessité d’obtenir une plus grande transparence des critères de sélection des associations par les éditeurs dans le respect de leur liberté éditoriale. S’inspirant des efforts notables consentis par France Télévisions, la commission « Associations-médias audiovisuels » a évoqué avec les responsables des chaînes et des radios, la nécessité de nommer un « référent associations » et de réaliser un bilan annuel de leurs initiatives.
Les bilans, en cours d’examen, donneront lieu à un rapport en 2013. Ils nourriront la réflexion de la nouvelle mission « Associations », dont la présidence été confiée à Sylvie Pierre-Brossolette.
Le CSA et la diversité : « hors les murs » et « dans les murs »
En matière de diversité, le CSA entend se montrer exemplaire, non seulement en tant que régulateur, mais également en tant qu’employeur. Sa politique de ressources humaines a été récompensée par l’attribution du Label Diversité de l’AFNOR, le 30 novembre 2012, pour une durée de quatre ans. À ce succès « dans les murs » répondra en 2013 une action renouvelée « hors les murs » du groupe de travail « Diversité » confié à la présidence de Mémona Hintermann-Afféjee qui a déjà procédé à un élargissement et à un renouvellement de l’Observatoire de la diversité, organisme créé à l’initiative de Rachid Arhab et d’Alain Méhar et composé de personnalités qualifiées, placé auprès du CSA.
Le nouveau groupe de travail « Droits des femmes » qui fait de l’égalité en droits des hommes et des femmes une thématique d’action autonome, marque également la volonté d’une intervention sur toute forme de dossiers, économiques, sociaux ou juridiques de l’audiovisuel.
À cet égard, les premiers travaux du groupe ont d’emblée mis en avant l’utilité de reconnaître l’égalité entre hommes et femmes dans les médias comme un sujet de régulation en soi. En l’état actuel des textes, le pouvoir d’intervention du CSA pour défendre les droits des femmes se trouve restreint aux cas d’atteinte à la dignité humaine. Or, il s’agit de ménager une intervention avant tout constructive auprès des chaînes.
Pour cela, le CSA suggère que lui soit reconnu, dans la loi du 30 septembre 1986, une responsabilité expresse en faveur de l’égalité entre hommes et femmes. Il propose à cet égard un dispositif nouveau. En outre, il lui apparaît utile d’introduire le souci de lutte contre les préjugés sexistes dans le décret du 27 mars 1992 relatif aux obligations des éditeurs de services audiovisuel en matière de publicité, de parrainage et de téléachat.
V. 2012-2013 : continuité et renouvellement
L’activité du CSA en 2012 a donc été marquée par l’avancement de très importants dossiers touchant aux équilibres économiques du secteur audiovisuel, à la prise en compte des nouveaux usages permis par la convergence des technologies, et aux exigences de protection de la jeunesse, de la santé et de la diversité.
L’année 2013 commence par un renouvellement du Collège. Celui-ci accueille son nouveau président, Olivier Schrameck, qui succède à Michel Boyon, ainsi que deux nouvelles conseillères, Mémona Hintermann-Afféjee et Sylvie Pierre-Brossolette, qui remplacent respectivement Alain Méar et Rachid Arhab.
Des adaptations structurelles tirent les conséquences des réalisations passées du CSA et correspondent aux priorités nouvelles souhaitées par le président Olivier Schrameck.
Les groupes « Gestion et emploi de la ressource de la télévision numérique » et « Nouveaux services et internet » ont ainsi été réunis dans une seule structure, présidée par Emmanuel Gabla, au moment où s’impose une triple réflexion sur les fondements, le champ et la méthode de la régulation audiovisuelle à l’ère numérique. Les dossiers de la radio analogique et de la radio numérique ont, dans le même esprit, été mis en commun dans un seul groupe de travail présidé par Patrice Gélinet.
Le CSA souhaite par ailleurs intensifier son action sur les grandes questions de société. Le groupe de travail « Diversité » a été confié à Mémona Hintermann-Afféjee, qui anime également le nouveau groupe « Audiovisuel et éducation ». Celui-ci a pour objectif de renforcer cette responsabilité essentielle des médias vis-à-vis du public, tout particulièrement des jeunes, et inversement à favoriser l’éducation aux médias.
La création du groupe de travail « Droits des femmes », présidé par Sylvie Pierre-Brossolette, témoigne de la priorité accordée par le Conseil à l’objectif d’égalité en droits et en dignité des femmes dans le domaine audiovisuel et plus largement dans la société.
La Mission « Associations » traduit l’importance d’un accès plus large et plus équitable du monde associatif aux médias audiovisuels. C’est ainsi renouvelé que le Conseil supérieur de l’audiovisuel s’attachera à poursuivre en 2013 les missions que la loi lui a confiées, en ayant pour but la diversité et la qualité des programmes, au service de la liberté des auditeurs, des téléspectateurs et des internautes.
1. Le rapport rend compte de l'année 2012 et du mois de janvier 2013 jusqu'au 24 janvier, date de renouvellement du Conseil.
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