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2007, construire la télévision et la radio de demain,
au service de tous : bilan et perspectives
I. Réussir l’audiovisuel numérique pour tous
> L'extension de la TNT : éviter toute fracture numérique dans notre pays
> Des télévisions locales pour nos territoires
> La haute définition : le standard de la télévision de demain
> Le lancement de la télévision mobile personnelle
> La préparation de la radio numérique
II. Donner une nouvelle impulsion au rôle social du conseil
> La télévision et la radio pour tous : promouvoir la diversité
> La télévision et la radio pour tous : renforcer l'accès
des personnes handicapées aux médias audiovisuels
> La protection des téléspectateurs
> Faire vivre notre démocratie à la télévision et à la radio
> Le rôle d'ambassadeur des téléspectateurs et des auditeurs
III. Construire la régulation de demain
> Les nouveaux services audiovisuels
> L'essor de la régulation économique du Conseil
> L'avenir de la régulation des contenus
> La coopération internationale
> La commission prospective
i. réussir l’audiovisuel numérique pour tous
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel prépare, dans la lignée de la loi du 5 mars 2007 relative à la télévision du futur, le passage au tout numérique : extension de la télévision numérique terrestre, nouvelles télévisions locales numériques, lancement de la haute définition, de la télévision mobile personnelle, de la radio numérique. Sur tous ces chantiers, le Conseil agit avec une seule volonté : faire du numérique un levier, pour la satisfaction des attentes de nos concitoyens, pour la création audiovisuelle, pour l’économie et l’emploi, pour l’aménagement du territoire. C’est un nouveau paysage audiovisuel, d’une très grande richesse, qui se dessine, et il appartient au régulateur d’en tirer le meilleur bénéfice culturel, social, économique pour notre société.
L'extension de la TNT : éviter toute fracture numérique
dans notre pays
La télévision numérique terrestre (TNT) apporte un enrichissement considérable de l’offre gratuite, avec 18 chaînes là où il n’y en avait que 6 auparavant, avec des formats innovants, créatifs, jamais vus en diffusion hertzienne : des chaînes thématiques consacrées à l’information, la musique, destinées à la jeunesse... La TNT propose également 11 chaînes payantes et, d’ici à la fin de l’année 2008, plusieurs chaînes en haute définition ainsi qu’une quarantaine de chaînes locales.
La politique du Conseil vise à rendre la télévision numérique accessible à tous, sans fracture géographique. La loi du 5 mars 2007 prévoit une couverture de 95 % de la population à la fin de l’année 2011 pour les chaînes déjà existantes, et laissait le choix pour les nouvelles chaînes de la TNT, qui ont toutes choisi en juillet 2007 le même niveau d’engagement. Mais ces objectifs peuvent être atteints sans couvrir les zones les moins densément peuplées ; le Conseil a voulu éviter cet écueil, en fixant, en plus des objectifs nationaux, des objectifs de desserte minimale par département.
Ainsi a-t-il adopté à l’initiative d’Alain Méar, en juillet 2007, un schéma de développement de la TNT qui garantira un minimum de 91 % de desserte pour chaque département métropolitain (85 % de la population pour les nouveaux entrants). Cet objectif départemental sera présent à chaque étape du schéma. Par exemple, pour la fin 2008, l’objectif est de garantir un minimum de couverture par département de 75 %, avec une couverture nationale de 89 %.
À cette fin, le Conseil a déterminé 273 zones dans lesquelles les émetteurs seront mis en service avant la fin de l’année 2008 : c’est un progrès immense pour certains départements dont la couverture ne dépassait pas 10 %. Ce développement extrêmement rapide de la TNT sur notre territoire est dû, d’une part, au travail technique des équipes du Conseil, d’autre part, à l’engagement financier des opérateurs audiovisuels. En effet, l’extension de la TNT est à la charge financière des éditeurs de chaînes, alors que dans d’autres pays, ce sont les téléspectateurs qui la paient, au travers de la redevance.
Par ailleurs, le Conseil est particulièrement attentif à l’extension de la TNT dans les collectivités d'outre-mer ; le président du groupe de travail « Gestion de la ressource de la télévision numérique », Alain Méar, a été chargé d’une mission pour étudier les modalités de cette extension.
Un complément satellitaire est prévu afn d’accompagner celles et ceux de nos compatriotes qui ne pourront recevoir les chaînes de la TNT. La mise en service de l’offre satellite gratuite, prévue par la loi, est effective et le prix des décodeurs pour la TNT par satellite baisse. D’ores et déjà, 350 000 Français sont abonnés à cette offre.
Malgré cet effort en termes de couverture, certaines collectivités locales souhaitent aller plus loin, afin de garantir à tous leurs administrés une réception de la TNT. Plusieurs conseils généraux étudient actuellement des modalités pour compléter la couverture prévue, que ce soit par l’installation de réémetteurs ou par satellite. Le Conseil se tient à leur disposition pour étudier ces solutions de complément.
Grâce à l’action du Conseil, le développement de la télévision numérique terrestre se fait de manière harmonieuse, sur tous les territoires, en ne laissant aucun de nos concitoyens à l’écart des nouvelles opportunités culturelles et sociales de l’audiovisuel numérique.
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À PARTIR DE 2008, VERS LE TOUT NUMÉRIQUE
Le Conseil a lancé le 11 décembre 2007 une consultation publique pour définir les conditions du basculement vers le tout numérique. Il a publié en même temps que la synthèse de cette consultation sa contribution au schéma national d’arrêt de la diffusion analogique que doit établir le Premier ministre.
Le Conseil est attaché à ce que l’extinction de la diffusion analogique ne se fasse pas sans extension, et à ce qu’elle soit accompagnée d’une information et d’une aide à l’équipement pour les foyers les plus modestes à la hauteur de l’enjeu. L’adhésion de nos concitoyens à la révolution numérique en dépend.
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Des télévisions locales pour nos territoires
Par rapport à ses voisins, l’Italie, l’Espagne ou le Royaume-Uni, la France compte encore très peu de télévisions locales, qui sont pourtant un atout crucial pour la cohésion des territoires et leur développement, pour l’information de proximité, pour la création, pour l’économie locale. Le numérique constitue une occasion formidable de rattraper ce retard, de donner un véritable élan à la création de télévisions locales dans notre pays, qu’elles soient des télévisions de pays, d’agglomération, ou des télévisions diffusées à l’échelle d’une région.
La mise en œuvre de la TNT a été conçue dès l’origine pour permettre le développement de ces télévisions locales, de même que la réorganisation des multiplex décidée en décembre 2006 a permis de libérer de la place sur le multiplex R1 pour leur diffusion. La loi du 5 mars 2007 a conforté la politique volontariste du Conseil en la matière. En effet, conformément à l’article 96 de cette loi qui permet le cas échéant, et dès lors qu’une ressource est disponible, le simulcast hors appel à candidatures, le Conseil a autorisé en juillet 2007 la reprise en diffusion numérique de dix-huit télévisions locales. Celles-ci sont diffusées en numérique depuis le mois de septembre ; il s’agit de TLM à Lyon, TLT à Toulouse, TV7 à Bordeaux, LCM à Marseille, Clermont Première à Clermont-Ferrand, TV8 Mont Blanc à Annecy et Chambéry, Nantes 7 et Télénantes à Nantes, 7L à Montpellier, TV Rennes à Rennes, Orléans TV à Orléans, Canal 8 au Mans, TéléGrenoble à Grenoble, TV Tours à Tours, Cityzen TV à Caen, Angers 7 à Angers, BIP TV à Issoudun, et Canal 32 à Troyes sont diffusées en mode numérique à partir d’une autre fréquence que celle du R1.
En outre, quinze sites sur le R1 ont fait l’objet d’une réservation prioritaire du Gouvernement pour la diffusion d’un programme régional de France 3 ou pour la diffusion de France Ô en Île-de-France.
Les autres chaînes existant en analogique pourront être diffusées en numérique prochainement, sur tout ou partie de leurs sites de diffusion analogique, grâce à la ressource identifiée sur R1 dans le cadre de l’extension de la couverture de la TNT, ou si une autre ressource était identifiée. Il s’agit de Télé Paese à Calvi, Télé Miroir à Nîmes, Télé 102, Télé Sud Vendée, Canal 15 et Télé Vendée en Vendée, TLP dans le Luberon.
Par ailleurs, le Conseil avait lancé en juillet 2006 un appel à candidatures pour la TNT en Île-de-France. Il a retenu le 5 juin 2007 sept projets : sur trois canaux à temps plein, Côté Seine (devenu Cap 24), IDF 1, et LTF (devenu NRJ Paris) ; sur un canal à temps partagé, Demain IDF et trois télévisions associatives : BDM TV, Cinaps TV, Télé Bocal. Cette sélection traduit la volonté du Conseil de faire vivre la diversité et la créativité au sein du paysage audiovisuel de l'Île-de-France. Ces télévisions émettent à partir du 20 mars 2008.
Au début du premier trimestre 2008, ce sont donc 25 télévisions locales qui sont disponibles sur la TNT.
En 2008, la ressource disponible sur le R1 permet le lancement de nouveaux appels à candidatures, pour une vingtaine de zones.
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L'avenir des télévisions locales
Le Conseil a lancé, le 19 septembre 2007, la consultation publique prévue par la loi dans le cadre de la préparation des futurs appels aux candidatures et de la planification en cours pour l'extension de la couverture de la TNT.
Cette consultation a permis de recenser les zones où des projets existent, afin de voir quelles sont les possibilités techniques de lancement d’appels à candidatures, en fonction de la ressource disponible, qui ne cesse de croître sur tous les territoires grâce au plan d’extension mis en œuvre par le Conseil.
Jusqu’à l’extinction de l’analogique, il sera très difficile d’identifier d’autres ressources que sur le R1. Seule l’extinction de l’analogique permettra d’utiliser d’une manière déterminante d’autres ressources que le R1 pour la diffusion de télévisions locales.
Sylvie Genevoix et Christian Dutoit, respectivement présidente et président suppléant du groupe de travail consacré aux télévisions locales, ont donc organisé, le 13 novembre 2007, une grande réunion avec l’ensemble des acteurs de la télévision locale, afin de mesurer les souhaits exprimés dans les différentes régions. Le Conseil souhaite en effet que les projets précèdent la planification des fréquences, et non l'inverse, afin de faire correspondre au mieux projets et ressource en fréquences.
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La haute définition : le standard de la télévision de demain
La haute définition (HD) est très attendue par nos concitoyens, toujours plus nombreux à s’équiper ; elle est pour les éditeurs de chaînes le format d’avenir de la télévision, auquel ils aspirent tous, le porteur d’un changement radical en termes de qualité pour le téléspectateur, comparable par certains aspects au passage du noir et blanc à la couleur.
Les téléspectateurs sont de plus en plus nombreux à s’équiper en récepteurs adaptés : en 2007, ce sont plus de 3 millions de téléviseurs HD Ready ou Full HD qui ont été achetés, contre 1,7 million en 2006 et moins de 500 000 en 2005. À la fin de l’année 2006, 10 % des foyers étaient équipés ; ils sont 18 % à la fin de l’année 2007, et seront vraisemblablement plus de la moitié en 2010. Ce mouvement sera renforcé par l’incitation de la loi du 5 mars, qui préconise que les téléviseurs HD soient dotés d’un adaptateur intégré MPEG-4 HD au 1er décembre 2008.
D’ores et déjà, l’offre de programmes en HD a augmenté en moyenne de 8 % par mois depuis le début de l’année ; les programmes HD se généralisent aux horaires de grande écoute des principales chaînes. Aujourd’hui, de plus en plus de films et de documentaires sont réalisés en HD réelle ; ce sont des genres qui permettent de montrer le bénéfice en termes de qualité pour le téléspectateur. Dans quelques années peut-être, un programme en simple définition semblera aussi obsolète que peut l’être aujourd’hui un programme en noir et blanc. La haute définition renforce le spectacle à la télévision ; cette innovation entraîne des bouleversements dans toute la chaîne de production, des mutations qui doivent s’accompagner d’une réflexion sur la création audiovisuelle et les conséquences économiques de ce nouveau standard.
Le Conseil a lancé le 12 juin 2007 un appel à candidatures sur le R5 pour deux fréquences, une autre fréquence disponible ayant été réservée par le Gouvernement pour le service public. Ces premières chaînes de télévision en haute définition se doivent de présenter aux téléspectateurs tous les avantages de cette technologie. C’est pourquoi le Conseil a souhaité que les projets soumis à l’appel aux candidatures comportent des engagements clairs en matière de diffusion de programmes de HD réelle, au minimum 25 % des programmes diffusés aux heures de grande écoute dès 2008, puis 30 % à partir de 2009, afin que nos concitoyens perçoivent la différence de qualité. Le 20 novembre 2007, le Conseil a sélectionné les projets M6 HD et TF1 HD : ce sont donc 3 chaînes en haute définition, avec France 2 HD, qui seront disponibles en 2008.
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Le passage au tout HD
Les chaînes de la TNT doivent pouvoir être diffusées en haute définition par voie hertzienne : c’est le souhait des téléspectateurs comme des éditeurs de programmes, et c’est un enjeu économique très important, car la chaîne de valeur de la HD est créatrice de richesses et d’emplois.
Des appels à candidatures, notamment sur des multiplex autres que le R5, seront donc lancés en fonction, d’une part, des gains de compression permis par l’utilisation de la norme MPEG-4, d’autre part, des réorganisations liées notamment à l’arrêt de l’analogique.
C’est un véritable plan de basculement de la simple définition vers la haute définition que le Conseil doit entreprendre, un plan qui devra aussi prendre en compte la question de l’équipement.
Cette innovation que constitue la haute définition, seule la diffusion hertzienne peut la porter pour tous.
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Le Conseil a en outre décidé une recomposition des multiplex qui a permis le lancement d’un appel à candidatures, la conversion d’une chaîne payante en haute définition sur le R3, et de dégager une place sur le R4. Par ailleurs, le Conseil a identifié un réseau multiville couvrant les principales agglomérations françaises, sur lequel pourront être diffusées trois chaînes en haute définition. À la fin de l’année 2008, ce sont donc 8 chaînes qui seront autorisées en haute définition.
Le lancement de la télévision mobile personnelle
La télévision mobile personnelle (TMP), c’est la possibilité, grâce aux progrès du numérique, de recevoir de nombreuses chaînes de télévision en mobilité avec une très bonne qualité. Cela correspond à la demande de continuité d’accès aux contenus en tout lieu, manifestée par les consommateurs : elle ouvre la voie à de nouveaux usages, qui sont aussi de nouvelles opportunités économiques pour les opérateurs.
À l’initiative d’Élisabeth Flüry-Hérard, présidente du groupe de travail « Autorisation des nouveaux services de télévision numérique », le Conseil a lancé, le 17 janvier 2007, dès avant l’adoption de la loi du 5 mars 2007 qui est venue fixer le cadre juridique, une consultation publique destinée à recueillir la position des professionnels sur la TMP.
Cette consultation publique, dont la synthèse a été publiée en juin 2007, a permis d’aborder toutes les questions posées par le lancement de ce nouveau support : les points techniques et les exigences de réception, la question des terminaux, la question de la complémentarité du satellite par rapport au terrestre, la question du modèle économique à inventer, dans la mesure où le déploiement du réseau nécessite de lourds investissements, la nécessité d’étendre le réseau rapidement, et donc de disposer de fréquences supplémentaires.
Par ailleurs, le Gouvernement a retenu par son arrêté du 24 septembre 2007 la norme DVB-H en terrestre et la norme DVB-SH pour le satellite, qui pourra notamment être utilisée comme une solution de complément du terrestre, permettant ainsi le lancement d’un appel à candidatures le 6 novembre 2007.
Cet appel a été ouvert pour 13 services de télévision ; en outre, 3 services ont été réservés par le Gouvernement pour les chaînes du service public, ce qui permettra d’offrir un total de 16 chaînes aux téléspectateurs. Il concerne les services de télévision à temps plein ou à temps partiel, généralistes ou thématiques, gratuits ou payants, en clair ou sous condition d’accès.
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L’avenir de la TMP
La réussite de la télévision mobile personnelle (TMP) en France va dépendre du modèle économique retenu par les opérateurs, de la question de l’équipement, mais aussi de l’extension de la couverture et de la variété de l’offre de chaînes. La TMP représente une évolution importante dans l’usage de la télévision, qui semble correspondre aux attentes des téléspectateurs en matière de mobilité et d’individualisation de la consommation. C’est aussi un enjeu économique majeur pour le secteur de l’audiovisuel comme celui des télécommunications.
Le Conseil sera donc très attentif au développement de la TMP, que ce soit en termes de couverture ou d’offre.
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La diffusion de ces services s’effectuera avec la norme DVB-H, en premier lieu sur le réseau M7 qui couvre plus de 70 agglomérations, et notamment les plus peuplées de France. Le Conseil a fixé des engagements pour les candidats, leur demandant d’atteindre un minimum de couverture de 30 % de la population française en trois ans, et de 60 % en six ans, avec une clause de revoyure à cinq ans pour déterminer la progression possible de la couverture.
36 projets ont été déposés auprès du Conseil, qui auditionnera les candidats et rendra sa décision au printemps 2008.
La préparation de la radio numérique
La radio numérique représente une opportunité d’enrichissement de l’offre comparable à celle de la TNT, avec la possibilité d’augmenter le nombre de stations reçues dans toutes les régions et d’assurer une couverture véritablement nationale pour certaines stations. Elle apportera également des innovations dans l’offre de services, avec un développement important de l’interactivité. Le lancement de la radio numérique aura lieu en 2008.
La numérisation constitue un enjeu de taille pour la radio. Si les Français sont de grands consommateurs de radio – puisque 83 % des Français âgés de 13 ans et plus l’écoutent quotidiennement –, elle est confrontée à une concurrence accrue de nouveaux supports numériques comme les lecteurs MP3 ou internet avec le développement du haut débit, mais aussi à l’évolution des habitudes de consommation des auditeurs habitués au tout numérique. La numérisation est donc devenue une nécessité.
La radio numérique permettra d’offrir aux auditeurs une meilleure qualité d’écoute, une offre de programmes enrichie, avec des données associées qui compléteront le programme, des possibilités d’enregistrement, de retour en arrière dans les programmes..., mais surtout une offre de programmes diversifiée. Aujourd’hui, un Français a en moyenne le choix entre 20 radios ; à Paris, les auditeurs ont le choix entre 50 stations, mais 30 % de la population reçoit moins de 10 stations : la radio numérique permettra à chaque Français de bénéficier à terme d’une offre élargie et, en plus des stations locales qui seront plus nombreuses, d’une diffusion réellement nationale des grandes stations qui aujourd’hui ne dépassent pas une couverture de 75 % du territoire.
Le Conseil a pris le temps d’assurer le succès de la radio numérique pour tous les professionnels. En effet, les expériences du passé ont montré l’importance de mener une véritable concertation afin de tracer une direction commune, les premières tentatives de radio numérique en DAB des années 1990 n’ayant pas rencontré le succès escompté.
Il a fallu attendre juillet 2004 pour que le lancement de la radio numérique bénéficie d’un cadre législatif souple et neutre technologiquement.
Après la concertation menée au niveau du CSA en 2005 et en 2006, le Gouvernement a défini les normes qui serviront de support à la radio numérique. Pour la radio numérique terrestre appelée à remplacer la FM, le Gouvernement a opté pour la norme T-DMB. D’autres options technologiques, sans être privilégiées, ont également été retenues, notamment pour la radio par satellite (ESDR) ou pour numériser les grandes ondes et les ondes moyennes (DRM).
Pour choisir ces normes, il était nécessaire de prendre en compte l’enjeu industriel que représente le passage au numérique. Aujourd’hui, 98 % des foyers possèdent au moins un récepteur et le nombre de récepteurs moyen par foyer est de 6. L’initialisation du parc de récepteurs sera donc longue et nécessitera une cohabitation durable entre la FM analogique et le numérique, ce qui justifie d’autant que le lancement de la radio numérique ne soit pas retardé.
C’est sur ces bases que le Conseil a pu préparer le lancement d’un premier appel à candidatures, annoncé en mars 2008. Le développement de la radio numérique, de sa couverture comme de son offre, l’invention de ce nouveau média, seront un des points majeurs de l’action du Conseil en 2008.
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Les appels généraux en radio analogique
La FM a vocation à cohabiter avec la radio numérique pendant encore de nombreuses années. Le Conseil poursuit donc les appels généraux en FM en 2007, 2008 et 2009, sur la base du plan FM 2006 qui a permis un gain de fréquences de 20 % sur tout le territoire.
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Demain, nos concitoyens souhaiteront recevoir leurs chaînes en haute définition, auront adopté la télévision mobile personnelle dont ils voudront voir la couverture élargie ; ils désireront bénéficier de davantage de chaînes, nationales ou locales, sur la TNT et souhaiteront que l’offre élargie de la radio numérique soit disponible sur tout le territoire. Ce sont des opportunités nouvelles de loisirs, de découvertes, d’accès à la diversité et à la création, et de renforcement de l’expression culturelle française, qui pourront ainsi voir le jour. Ce sont également des opportunités économiques, pour le secteur de l’audiovisuel et des contenus, riches en emplois, comme pour le secteur des télécommunications, mais aussi pour l’aménagement de nos territoires. Et seule la diffusion hertzienne assure à nos concitoyens la gratuité et l’accès à ces innovations, sans fracture numérique.
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Le dividende numérique
Qu’est-ce que le dividende numérique ?
Le dividende numérique est le produit du basculement vers le tout numérique, une opération très complexe engagée depuis 2002 sous la direction des pouvoirs publics, notamment du CSA, encadrée par la loi du 5 mars 2007 et financée par les opérateurs audiovisuels, contrairement à d’autres pays où la mise en place de la télévision numérique terrestre est payée par les téléspectateurs ou par l’État. L’investissement financier, très élevé, des opérateurs audiovisuels a pour contrepartie, affirmée par la loi, la possibilité de développer de nouveaux services audiovisuels. L’audiovisuel a réalisé une croissance intensive sans précédent, en utilisant le progrès technologique pour développer de nouveaux services sur les mêmes fréquences. C’est un investissement financier important, générateur de croissance économique, d’emplois, de bénéfices sociaux et culturels. Cette croissance passe par la réalisation de plusieurs basculements : vers le numérique, puis du MPEG 2 vers le MPEG 4 (de la SD vers la HD). Ce sont des mouvements qui nécessitent l’équipement de nos concitoyens et des investissements importants. L’audiovisuel a opéré un basculement de normes et doit aller jusqu’au bout du passage au numérique. Dans d’autres parties du spectre, comme celui utilisé par les télécommunications, plusieurs normes cohabitent sans qu’il y ait eu de basculement entre 2 G, 3 G et bientôt 4 G.
Lors de la Conférence mondiale des radiocommunications de Genève en 2007, une sous-bande de neuf canaux a été définie à l’échelle européenne, dans le haut de la bande UHF. Elle doit être libérée au plus tard en 2015 afin d’accueillir des usages audiovisuels ou de télécommunications, à la différence du reste de la bande UHF qui continue à relever d’usages strictement audiovisuels. Le dividende numérique, sur lequel porte la concurrence entre plusieurs catégories d’usages, concerne donc ces mêmes canaux de la sous-bande. Celle-ci doit d’ailleurs être encore stabilisée au niveau international ; en effet, le plan-cible initial de basculement vers le numérique incluait ces canaux, et certains pays ont affecté une partie de ceux-ci, de manière définitive, à la TNT, suscitant des risques importants de brouillages si des usages autres qu’audiovisuels prenaient place sur ces fréquences en France.
C’est donc la libération de ces fréquences, en France en 2012, en Europe au plus tard en 2015, qui permettra d’envisager de nouveaux usages audiovisuels ou de télécommunications.
Quels sont les usages qui pourront y prendre place ?
Dans le secteur de l’audiovisuel, les besoins sont clairement exprimés, les projets sont mûrs et générateurs de croissance économique, que ce soit la haute définition, la télévision mobile personnelle, les télévisions locales, l’enrichissement de l’offre. L’article 21 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée en 2007 dispose d’ailleurs que « la majorité des fréquences ainsi libérée [par l’extinction de l’analogique] reste affectée aux services audiovisuels ». À cette connaissance des besoins s’ajoute celle du progrès technologique et d’un calendrier très précis de basculement de normes.
La loi du 5 mars 2007 prévoit l’enrichissement de l’offre en télévision numérique terrestre et le développement de nouveaux services audiovisuels. Cet objectif ne pourra être atteint si l’on n’y consacre pas une partie du dividende numérique. Cette donnée était parfaitement connue au moment de l’adoption de la loi, qui spécifie que la majorité des fréquences libérées par l’extinction de la diffusion analogique reste affectée à l’audiovisuel.
Le Conseil est déterminé à donner son plein effet à la loi, qui érige en objectifs d’intérêt national le développement des télévisions locales, le passage à la haute définition, le lancement de la télévision mobile personnelle et l’essor de la radio numérique. Telles sont en effet les attentes fortement exprimées par nos concitoyens. Demain, ils souhaiteront recevoir les chaînes de la TNT en haute définition, comme le montre la croissance exponentielle de leur taux d’équipement en récepteurs ; ils souhaiteront que la couverture de la TMP soit élargie à tout le territoire.
Ces innovations du secteur de l’audiovisuel ont toute leur place en diffusion hertzienne. En effet, 70 % des Français regardent la télévision par ce mode de diffusion, le seul gratuit pour l’usager. La disponibilité de la ressource hertzienne terrestre commande donc le développement de la TNT sur tout le territoire et le lancement des nouveaux services. La gratuité et l’accès pour tous que la diffusion hertzienne terrestre apporte dans le domaine de l’audiovisuel sont des facteurs déterminants de succès. Réserver les innovations au câble, au satellite ou à l’ADSL créerait une fracture numérique d’ordre social et serait hasardeux à l’heure où l’on constate le poids croissant des nouvelles technologies dans le budget des ménages.
Du côté du secteur des télécommunications, le développement du très haut débit, qu’il soit fixe avec la fibre optique - laquelle n’utilise pas de fréquences - et le Wimax, ou qu’il soit mobile avec la 4 G, est un enjeu pour la croissance et l’aménagement du territoire.
Mais la question que pose le dividende numérique est en fait marginale par rapport à cet enjeu. Marginale, parce qu’elle correspond à une faible partie du spectre qui peut être utilisée pour les usages de télécommunication. Marginale, parce que le dividende numérique n’est pas nécessaire pour couvrir en GSM ou en 3 G les « zones blanches » des campagnes, où de nombreuses fréquences restent disponibles ; la seule raison pour laquelle ces zones ne sont pas desservies aujourd’hui est financière. Marginale, parce que la 4 G n’existe pas encore et qu’elle ne sera pas stabilisée ni développée avant plusieurs années. La 4 G est de surcroît présentée par certains comme une grande innovation pour la fourniture de contenus audiovisuels ; or la candidature d’Orange à deux canaux de télévision mobile personnelle montre que la technologie la plus adaptée à l’heure actuelle pour cet usage est bien celle que développe le CSA.
La question de l’arbitrage dans le temps entre les usages est fondamentale dans une situation appelée à évoluer.
En effet l’évolution technologique, celle des usages, tant dans le domaine de l’audiovisuel que des télécommunications est extrêmement rapide. Le CSA, attentif à ces enjeux, ne peut que souhaiter une solution qui garde le plus de souplesse, et permette une attribution en fonction de l’intérêt général.
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Le Conseil est donc décidé à aller au terme de la loi du 5 mars 2007, en souhaitant que la numérisation complète de l’audiovisuel – et son passage à la haute définition et à la mobilité – puisse également être un facteur d’accélération du numérique dans tous les domaines, afin que toutes ses opportunités, dans le secteur de l’audiovisuel comme des télécommunications, toutes ses innovations, puissent se développer pleinement et engendrer tous les bénéfices sociaux, culturels, économiques que nos concitoyens sont en droit d’attendre.
Sur l’ensemble de ces dossiers, le Conseil agit avec volontarisme et détermination, mais aussi avec le souci de toujours privilégier l’intérêt des téléspectateurs et des auditeurs, de satisfaire la demande sociale.
ii. donner une nouvelle impulsion
au rôle social du conseil
Le rôle social du Conseil se manifeste principalement au travers de son activité de contrôle des programmes : respect de la déontologie, accessibilité des programmes, protection de l’enfance, lutte contre la publicité clandestine, respect du pluralisme politique.
Mais le Conseil exerce également un rôle positif, celui de favoriser la représentation de la diversité, celui de sensibiliser les opérateurs aux problèmes d’accès des personnes handicapées, celui de protéger le droit à l’information...
Le Conseil souhaite devenir un véritable ambassadeur des téléspectateurs et des auditeurs, capable de relayer leurs attentes auprès des opérateurs audiovisuels sur tous les sujets.
La télévision et la radio pour tous : promouvoir la diversité
L’ambition sociale du Conseil se manifeste notamment au travers de la mission de veiller à la représentation de la diversité de notre société dans les médias audiovisuels. Chaque Français doit pouvoir se reconnaître dans sa télévision et sa radio. Miroir de la société, les médias se doivent de présenter un visage conforme à la France d’aujourd’hui ; c’est un facteur essentiel de cohésion sociale. Le CSA souhaite donc inciter les opérateurs à mettre en avant la diversité dans les programmes audiovisuels et à lutter contre les discriminations.
La loi du 31 mars 2006 relative à l’égalité des chances a consacré cette mission du Conseil. Elle dispose dans son article 47 que « le Conseil supérieur de l'audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il eille, notamment, auprès des éditeurs de services de radio et de télévision, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française. Il rend compte dans son rapport annuel de l'action des éditeurs de services dans ce domaine » . Ce qui est intéressant, c’est qu’en plus du volet répressif qu’il peut utiliser pour sanctionner un diffuseur dont les programmes seraient discriminatoires, le Conseil se voit doté d’un rôle positif, avec la possibilité de mener des actions nouvelles dans le domaine de la cohésion.
En 2006, le Conseil a rédigé un rapport spécifique, remis au Président de la République, sur la représentation de la diversité des origines et des cultures à la télévision et à la radio. Ce rapport a permis une large prise de conscience par les opérateurs audiovisuels de la façon dont ils abordaient la représentation de la diversité ; il a mis en avant les différentes actions des chaînes dans ce domaine ; il a touché le grand public, désormais plus attentif à cette question.
Le groupe de travail consacré à la diversité, présidé par Rachid Arhab, a procédé à de nombreuses auditions afin de définir l’action la plus efficace possible pour améliorer le traitement de la diversité, dans la concertation avec les opérateurs audiovisuels qui ont chacun une politique spécifique dans ce domaine. Cette question concerne en effet toute la chaîne, depuis la politique de ressources humaines jusqu’à l’écriture des fictions, le choix des documentaires, voire le traitement de l’actualité. Pour suivre les politiques mises en œuvre par les chaînes, le Conseil a décidé fin 2007 la création d’un Observatoire de la diversité, qui sera un outil essentiel pour le suivi de cette action.
Par ailleurs, le Conseil demeure très vigilant, en termes de déontologie de l’information et des programmes, sur la question des propos incitant à la haine ou à la violence pour des raisons de sexe, de mœurs, de religion, de race ou de nationalité. De nombreuses mises en demeure et sanction ont été prononcées pour ce motif en 2007.
La télévision et la radio pour tous : renforcer l'accès
des personnes handicapées aux médias audiovisuels
Le rôle social du Conseil passe également par la question de l’accès de tous à la télévision, et notamment des personnes sourdes ou malentendantes.
Le Conseil a pris, le 26 juin 2007 la décision d’inscrire des engagements très précis dans les conventions des chaînes privées, à l’instar de ce qui a été fait dans le contrat d’objectifs et de moyens qu’a signé France Télévisions avec l’État. En 2010, les chaînes hertziennes réalisant plus de 2,5 % de l’audience totale de télévision devront avoir 100 % de leurs programmes, hors écrans de publicité, accessibles aux sourds et aux malentendants. Ce taux devra être de 40 % pour les autres chaînes hertziennes et de 20 % pour les chaînes du câble et du satellite. Les dispositifs destinés à rendre accessibles les programmes devront être définis par un accord spécifique établi entre les diffuseurs et les associations représentatives des personnes sourdes et malentendantes.
Par ailleurs, le Conseil a abordé la question de l’accès à la télévision des personnes aveugles ou malvoyantes au moyen de l’audiovision. Des propositions pour la généralisation de ce procédé seront faites par le Conseil en 2008, dans la concertation avec les associations représentant ces personnes et les éditeurs de chaînes.
C’est un immense progrès dans l’égalité de nos concitoyens en matière d’accès aux programmes, c’est un vecteur de lien social indispensable à l’égard des personnes handicapées.
La protection des téléspectateurs
La protection de l’enfance est une nécessité reconnue par tous ; le Conseil agit en la matière en prenant l’avis de pédopsychiatres, afin de protéger au mieux le développement de l’enfant. C’est pourquoi il est important que non seulement les diffuseurs veillent à la bonne classification des programmes, mais aussi que les parents soient attentifs à la signalétique établie par le Conseil. Celle-ci est rappelée dans une campagne de communication annuelle, qui doit être davantage relayée.
Le Conseil souhaite ainsi mener une action déterminante à partir de 2008 en matière d’éducation aux médias, pour que les enfants – et leurs parents – disposent de toutes les clés de compréhension du média audiovisuel.
L’autre défi que le Conseil aborde en 2008 est celui de l’adaptation des règles de protection de l’enfance à tous les supports. Le groupe de travail « Protection de l’enfance », présidé par Agnès Vincent-Deray, a ainsi veillé à ce que cette problématique soit abordée dans les dossiers de candidatures pour la télévision mobile personnelle, qui permet une consommation individuelle des enfants. Les compétences nouvelles prévues par la directive européenne Service de médias audiovisuels en matière de services délinéarisés contribuent à cette extension de la protection de l’enfance, avec une nécessaire adaptation sur internet. Plus largement, le Conseil souhaite mettre à disposition son expertise en matière de protection de l’enfance pour construire une régulation des contenus sur internet.
La lutte contre les abus de la publicité et les loteries prohibées représente également un volet important de l’action du Conseil, et plus particulièrement du groupe de travail consacré à la publicité, présidé par Michèle Reiser. Le Conseil est très préoccupé par le développement des émissions dites de « télé-tirelire », à savoir les jeux auxquels peuvent participer les téléspectateurs par l’intermédiaire d’un service téléphonique surtaxé. À la différence des émissions faisant intervenir des appels surtaxés, un sujet sur lequel le Conseil avait déjà pris une recommandation très ferme, ces émissions ont pour objet même les appels surtaxés, exploitant souvent les publics les plus vulnérables.
Au cours de son assemblée plénière du 6 novembre 2007, le Conseil a pris clairement position sur le sujet. Il a décidé de réaffirmer les critères fixés dans sa recommandation de 2002 sur les appels surtaxés, en clarifiant ceux permettant à un service de télévision d’inciter ses téléspectateurs à utiliser des services téléphoniques surtaxés sans que ces incitations soient qualifiées de publicité clandestine et en renforçant la protection du consommateur pour les incitations qui ne sont pas constitutives de publicité clandestine, notamment en permettant une meilleure information des téléspectateurs sur les possibilités d’être remboursés des frais engagés dans le cadre d’un jeu.
Chaque émission faisant intervenir les téléspectateurs par l’intermédiaire d’un service téléphonique surtaxé est examinée par le Conseil afin d’apprécier si elle est ou non constitutive de publicité clandestine, au regard des critères précisés. En cas de publicité clandestine, le Conseil demande aux chaînes concernées de cesser la diffusion de telles émissions.
La protection du public passe encore par une attention soutenue aux problématiques de santé publique. Que ce soit sur la question des drogues, et plus largement de tous les produits addictifs, sur la question du port du préservatif dans les films pornographiques, que le Conseil a rendu obligatoire pour toute diffusion à la télévision ; le Conseil veille à ce que les opérateurs audiovisuels soient sensibilisés à l’importance de la prévention pour la santé de nos concitoyens.
Faire vivre notre démocratie à la télévision et à la radio
Faire vivre notre démocratie à la télévision et à la radio, c’est le rôle du Conseil tout au long de l’année, en fixant les règles du débat démocratique et en veillant à leur bonne application, et à la représentation équitable de tous les acteurs de notre vie politique et sociale.
Ce rôle est particulièrement important lors des élections. Pour les élections présidentielle et législatives des mois de mai et juin 2007, le CSA a bien évidemment veillé au respect du pluralisme, mais il a aussi tenu à adapter ses règles à l’évolution de la communication politique. Ainsi, des spots plus courts ont été diffusés aux heures de grande écoute et les candidats ont eu la possibilité de rendre leurs spots plus vivants, en réalisant des tournages extérieurs ou en insérant des éléments réalisés avec leurs propres moyens.
Le Conseil tient à rendre hommage aux rédactions des chaînes et des stations qui non seulement ont, dans leur très grande majorité, respecté les recommandations qui avaient été établies, mais ont également proposé un nombre d’heures consacrées au débat démocratique jamais atteint.
Les règles fixées par le législateur sont destinées à éclairer au mieux le choix de nos concitoyens, qui sont très demandeurs de cette information politique comme le montrent les audiences de la campagne officielle.
Néanmoins, il est possible de mieux adapter certaines recommandations du Conseil à l’évolution de la vie politique et des médias. C’est pourquoi le groupe de travail « Pluralisme », présidé par Marie-Laure Denis, a mené une réflexion avec l’ensemble des professionnels et des partis politiques sur d’éventuelles adaptations à apporter aux recommandations du Conseil comme aux règles de la campagne officielle. Cette réflexion a notamment abouti à 16 propositions concernant l’élection présidentielle.
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Les propositions du csa pour simplifier les règles
applicables aux éditeurs et aux partis politiques
lors des élections présidentielles
Dès l’issue de la période électorale, le Conseil supérieur de l’audiovisuel a engagé une réflexion sur la mise en œuvre des deux missions qui lui sont confiées en période électorale : fixer et veiller à l’application des règles applicables au traitement de la campagne par les médias audiovisuels, organiser la production et la diffusion des émissions de la campagne officielle audiovisuelle. Il a associé à cette réflexion les partis politiques et les services de radio et de télévision.
Cette réflexion a abouti à 16 propositions concrètes pour l’élection présidentielle.
Concernant le traitement de la campagne, ces propositions visent à mieux adapter les règles fixées par le Conseil :
– au déroulement réel de la campagne, en repoussant leur date d’entrée en vigueur et en prolongeant la période régie par l’équité ;
– au format des chaînes notamment celles à vocation internationale, en préconisant pour ces dernières un aménagement de la règle d’égalité ;
– à l’évolution éditoriale du traitement de la campagne électorale en appliquant les mêmes règles à toutes les émissions, d’information ou non, ayant consacré un temps significatif à la campagne .
Le Conseil propose également d’alléger le rythme de production et d’examen des temps de parole et d’antenne liés à l’actualité électorale afin qu’il ne crée pas de contraintes inutiles pour les chaînes qui y sont soumises.
Enfin, il préconise que les horaires de fermeture des bureaux de vote soient uniformisés afin de limiter les risques de divulgation anticipée des résultats du scrutin.
Concernant les émissions de la campagne officielle, le Conseil souhaite que les contraintes très fortes de calendrier pesant encore sur les opérations de production puissent être desserrées par un nouvel avancement de la date de publication de la liste des candidats. Leur durée globale devra être réduite. Il préconise également qu’une nouvelle étape soit franchie dans la réforme de l’organisation des émissions de la campagne officielle, en s’orientant vers une dévolution complète aux candidats de la responsabilité de leur production et que la diffusion de la campagne puisse s’ouvrir à de nouveaux supports.
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Le rôle d'ambassadeur des téléspectateurs et des auditeurs
Le public est de plus en plus nombreux à s’adresser au Conseil, sur des sujets aussi variés que le passage au numérique, la réception, les médias locaux, mais aussi pour réagir sur les programmes, pour faire part d’attentes en matière de contenus.
Le Conseil est convaincu qu’il faut bien connaître les attentes du public pour y répondre, qu’il ne faut laisser personne sur le bord du chemin dans ce contexte de mutations technologiques extrêmement rapides. Le Conseil souhaite donc renforcer son lien direct avec le public, de même que les déplacements du Conseil dans les différents comités techniques radiophoniques, afin de jouer un rôle d’interface entre la société et le secteur de l’audiovisuel.
Ce rôle d’interface du Conseil lui permet également de mener une réflexion approfondie sur les attentes de nos concitoyens sur différents thèmes comme la réforme de l’audiovisuel public.
La régulation du Conseil n’est pas seulement attentive aux attentes de nos concitoyens : elle est également en prise permanente avec la réalité technologique et économique du secteur de l’audiovisuel.
iii. construire la régulation de demain
La régulation exercée par le Conseil est profondément adaptative : elle a su au fil des ans faire face aux défis du secteur, à ses mutations, qu’elles soient technologiques ou économiques.
Les nouveaux services audiovisuels
La durée d’écoute de la télévision est en croissance de plus de 10 % depuis 2000. L’enrichissement de l’offre, la plus grande qualité, demain la mobilité portent leurs fruits. Parallèlement, les usages deviennent de plus en plus individualisés et éclatés : de nouvelles chaînes se développent, notamment des chaînes thématiques qui correspondent aux individualités ; la consommation elle-même s’individualise avec la multiplication des récepteurs au sein d’un même foyer et avec le développement de la mobilité – les études montrent que la télévision mobile est très souvent regardée au foyer ; enfin, des comportements de consommation simultanée apparaissent : 17 % des jeunes Français regardent la télévision en même temps qu’ils naviguent sur internet.
Les exigences des téléspectateurs évoluent : ils veulent accéder à l’information, aux sports et aux divertissements à tout moment et n’importe où ; ils souhaitent une offre plus abondante de contenus, mais ne sont pas prêts à payer trop cher pour l’accès à ces contenus, comme le montre le succès des sites gratuits de partage de vidéos. La consommation de télévision n’est plus linéaire : le téléspectateur télécharge des programmes indépendants, il se compose sa propre offre en alternant avec les chaînes et les supports. L’essor de la télévision de rattrapage, de la vidéo à la demande, reflète bien ces nouveaux usages et pose pour le secteur de la télévision la question de la propriété des contenus et de leur mode de circulation. Ces évolutions s'accompagnent d'une fragmentation progressive de l'audience – et des recettes publicitaires. Elles représentent donc un défi pour les entreprises de l’audiovisuel.
Ce défi est d’autant plus important que, même si la prédominance du mode de diffusion par voie hertzienne reste une spécificité française, comme l’appétence pour la gratuité, de nouveaux supports sont en forte croissance comme l’ADSL. La convergence entre le secteur de l’audiovisuel et des télécommunications progresse, et c’est ce cadre nouveau que le Conseil appréhende désormais dans sa régulation.
Le phénomène de convergence se manifeste par une remontée des opérateurs de réseaux vers les contenus, du non-linéaire vers le linéaire, qui se traduit par l’intérêt des groupes de télécommunications pour la production audiovisuelle ou la candidature de certains d’entre eux pour l’édition de chaînes de la TMP ; le secteur de l’audiovisuel quant à lui se développe dans le non-linéaire. L’opposition entre linéaire et non-linéaire comme la distinction en termes de support n’ont plus lieu d’être : c’est une vision globale qui doit prédominer.
Le Conseil est très attentif au développement de ces nouveaux services audiovisuels. Depuis 2004, le Conseil exerce sa régulation sur les services de télévision et de radio linéaires diffusés via internet ; cette régulation plus souple passe par un système de déclaration ou de conventionnement.
Aujourd’hui, certains médias non-linéaires proposant des contenus audiovisuels sont devenus des médias de masse, au même titre que les services linéaires. Prenant acte de cette évolution, la directive européenne Services de médias audiovisuels prévoit la régulation des services de médias audiovisuels à la demande, c’est-à-dire la vidéo à la demande ou la télévision de rattrapage. Elle exclut les sites de partage de vidéos dont l’objet n’est pas commercial, position susceptible d’évoluer en application justement de ce critère économique.
Le processus de transposition en droit français est engagé. Dans ce cadre, il est nécessaire de prendre en compte le lien entre ces nouveaux services et les services de médias audiovisuels classiques, ainsi que les objectifs de respect du pluralisme, de la dignité humaine et de la diversité culturelle, principes mis en avant par la directive.
La demande de régulation de nos concitoyens ne s’arrête pas aux services à la demande. Le Conseil doit participer à la réflexion sur la régulation de l’internet actuellement menée par les pouvoirs publics et être associé à la régulation des contenus, pour laquelle son expertise est unique. Par exemple, pour les services présentant des contenus audiovisuels mais n’entrant pas encore dans le champ de la directive, le Conseil peut donner son avis sur des sujets comme la protection de l’enfance. Cette approche par les contenus fait sens ; le Conseil a mis en place un dialogue permanent et constructif avec l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) pour appréhender la convergence, mais il apparaît en fait que les sujets communs sont peu nombreux. Quel que soit le support, la régulation menée par le Conseil peut s‘adapter dans ses dimensions sociales, culturelles, comme économiques.
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La directive SMA
Cette nouvelle directive sur les Services de médias audiovisuels , entrée en vigueur le 19 décembre 2007, fait évoluer de manière sensible divers aspects du droit audiovisuel européen.
Sa principale innovation consiste à étendre son champ d’application à l’ensemble des services de médias audiovisuels recouvrant tant les services de télévision initialement couverts que les nouveaux services à la demande (vidéo à la demande par exemple). Ainsi, ces services ont-ils désormais vocation à être soumis à un socle de réglementation commune en matière de publicité, de protection des mineurs ou encore de diversité culturelle. Des dispositions spécifiques aux services de télévision s’appliquent par ailleurs.
Sur ce sujet de l’extension du champ d’application de la directive, le Conseil ne peut que se féliciter de l’orientation retenue dans le texte final. Il s’était d’ailleurs exprimé très clairement, en septembre 2005, pour un rapprochement des réglementations applicables aux services de radiodiffusion linéaire et à la demande, dans un objectif de protection du téléspectateur.
Par ailleurs, comme le Conseil le souhaitait, elle prévoit de soumettre les services à la demande à des obligations poursuivant l’objectif de diversité culturelle. Les obligations pourront comprendre des contributions financières à la production et à l’acquisition d’œuvres européennes ou des règles de composition et d’exposition des catalogues.
La directive s’attaque également au problème de la compétence territoriale et du contournement des législations. Elle modifie les règles de compétence pour les chaînes extra-communautaires en privilégiant le critère de la « liaison montante » sur celui de la capacité satellitaire. Elle apporte aussi une réponse aux cas de contournement des législations et réglementations rencontrés lorsqu’un service s’établit dans un État membre pour viser le public d’un autre État membre, en mettant en place une procédure de coopération.
Enfin, la directive assouplit la réglementation européenne relative à la publicité.
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L'essor de la régulation économique du Conseil
Le Conseil est attaché au développement harmonieux des trois piliers qui constituent le paysage audiovisuel français : le service public, les grands groupes audiovisuels privés, le tissu de petites et moyennes entreprises, de production ou de la filière technique. Il faut un service public fort, puissant ; c’est le rôle de l’État actionnaire mais aussi le rôle du Conseil. Il faut préserver ce tissu d’entreprises petites et moyennes qui sont innovantes, réactives, créatives et qui apportent beaucoup aux contenus des programmes. Et il faut encourager la constitution de groupes audiovisuels privés puissants à l’échelle internationale.
Le régulateur comme les pouvoirs publics doivent porter un nouveau regard sur les entreprises audiovisuelles, qui sont des entreprises comme les autres, soumises aux mêmes contraintes de la vie économique, aux mêmes exigences de la réalité économique.
La régulation économique que met en œuvre le Conseil répond à ce double objectif : préserver l’équilibre entre les trois pôles de l’audiovisuel, et les développer dans un contexte de concurrence internationale accrue ; considérer les bénéfices économiques, sociaux et culturels de long terme pour notre société.
Cette régulation se place dans un nouveau contexte économique, pour les éditeurs comme pour les distributeurs de services.
En effet, les groupes audiovisuels se doivent d’abord d’être présents sur les nouveaux supports, qui représentent parfois un lourd investissement, comme avec la haute définition, ou un modèle économique incertain, comme avec la télévision mobile personnelle, et ce dans un contexte de recettes publicitaires qui se fragmentent. Cette présence sur tous les supports – qu’elle soit le fruit d’une croissance interne ou d’une croissance externe – cherche en partie à limiter l’entrée de nouveaux professionnels.
La demande de contenus sur des supports très différents conduit les opérateurs de réseaux à se rapprocher des éditeurs de chaînes et des producteurs de contenus, et inversement. Ce phénomène pousse les groupes traditionnels de l’audiovisuel à une intégration verticale, vers la production, et les opérateurs de télécommunications à une croissance externe vers l’audiovisuel, ce qui pose d’autres problèmes comme la remise en question de la production indépendante. Les entreprises ont intérêt à privilégier des programmes susceptibles de devenir des marques exportables, créatrices de revenus bien au-delà de leur diffusion. La propriété des droits devient un enjeu essentiel, car les programmes sont appelés à circuler et à être multidiffusés pour rencontrer les nouveaux usages des téléspectateurs.
Pour accompagner ces mutations, les autorités de régulation ont un grand rôle à jouer. La régulation économique du Conseil repose sur plusieurs outils.
D’une part, il exerce des compétences dans le cadre du dispositif anti-concentration propre à la loi du 30 septembre 1986, en rendant des avis au Conseil de la concurrence. Il a d’ailleurs entamé une réflexion sur les critères et l’actualité des règles anti-concentration du secteur à l’heure du numérique. Plus généralement, les exigences de la régulation économique conduisent aujourd’hui le Conseil « à favoriser la libre concurrence et l’établissement de relations non discriminatoires entre éditeurs et distributeurs de services ».
D’autre part, le Conseil s’est vu reconnaître, à partir d’une formule déjà éprouvée auprès d’autres régulateurs, une compétence de règlement des litiges susceptibles d’apparaître notamment entre les distributeurs et les éditeurs de services. Ce nouvel outil de régulation fait appel à l’expertise économique du Conseil dans la mesure où il peut être sollicité pour se prononcer sur le caractère objectif, équitable et non discriminatoire des relations contractuelles entre les chaînes et leurs distributeurs.
En 2007, le Conseil a adopté plusieurs décisions de règlement de différend.
Les premières concernent les demandes d'éditeurs de chaînes diffusées sur la télévision numérique terrestre relatives à la numérotation de ces chaînes sur les réseaux de distribution par câble et satellite. Le Conseil a fait prévaloir le principe d'organisation des plans de services par thématique, respectueux de l'intérêt des téléspectateurs, et a en conséquence rejeté l’ensemble des demandes, par ses décisions des 5 juin et 5 septembre 2007. Il a adopté parallèlement une délibération relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le CSA. Cette délibération vise à rendre plus transparentes les motivations des distributeurs dans l’établissement des plans de services.
Le deuxième règlement de différend dont a été saisi le Conseil opposait la chaîne Voyage à CanalSatellite. Par sa décision du 17 juillet 2007, le Conseil a estimé que les propositions de la société CanalSatellite pour la reprise de la chaîne Voyage ne pouvaient être tenues ni pour objectives ni pour équitables. En conséquence, il a décidé d'enjoindre à la société CanalSatellite d'adresser à la société Voyage une proposition de distribution et de rémunération objective, équitable et non discriminatoire. Le règlement de ce différend, qui a donné lieu à plusieurs étapes procédurales, a eu pour effet de mettre un terme au litige, avec la signature d’un accord commercial. Cet accord est intervenu dans le cadre des prérogatives que le Conseil mettait en œuvre pour la première fois afin de résoudre un litige d'ordre financier, au titre de ses compétences en matière de régulation économique.
Ces premiers règlements de différends ont permis au Conseil d’affiner sa doctrine et de cerner les points problématiques dans les relations économiques actuels du secteur de l’audiovisuel. Parmi eux, il a notamment identifié la question de la rémunération des éditeurs de chaînes payantes par les distributeurs dans un contexte de convergence. En effet, la rémunération de ces chaînes ne peut plus seulement dépendre des câblo-opérateurs et des distributeurs satellites alors même que ces chaînes sont diffusées également via les offres internet des opérateurs de télécommunications. Un nouveau modèle économique est à construire, et le Conseil souhaite veiller au maintien d’un équilibre qui permette notamment la rémunération de la création et la préservation du pluralisme des médias dans ce nouveau cadre.
Le partage de la valeur entre entreprises de réseaux et entreprises de contenus est un enjeu essentiel ; l’exemple de la télévision mobile personnelle pose ces questions : qui doit financer le réseau ? Si le réseau appartient aux télécommunications, comment vont être rémunérées les chaînes ? Le succès de la télévision par ADSL pose aussi ces problèmes : les chaînes ne sont souvent pas ou très peu rémunérées par les fournisseurs d’accès à internet. Or les revenus supplémentaires de la publicité sont marginaux. Il faut là aussi inventer un modèle. Pour les entreprises de réseaux, la valorisation vient de la variété des contenus proposés. Il faut donc que la circulation des contenus soit efficace, que ceux-ci ne soient pas trop coûteux ; mais dans le même temps, une rémunération insuffisante des contenus entraînerait leur raréfaction. Et il faut veiller à la diversité de ces contenus, cette diversité culturelle qui est une force dans la concurrence internationale pour les contenus.
Le Conseil souhaite jouer un rôle important dans la définition de modalités d’accord entre éditeurs et distributeurs pour inventer ce nouveau modèle économique de la convergence, de la mise à disposition et de la juste rémunération des contenus.
L'avenir de la régulation des contenus
La spécificité de la régulation exercée par le Conseil a toujours un sens à l’heure de la convergence. Banaliser la régulation de l’audiovisuel reviendrait à nier la spécificité des contenus, à abandonner des objectifs comme la diversité, le pluralisme, l’expression culturelle française.
Cette spécificité doit être mieux reconnue à l’échelle européenne ; les fréquences audiovisuelles ne sont pas neutres, contrairement aux fréquences de télécommunications qui ne constituent qu’un « réseau ». Ce sont les contenus qui sont créateurs de richesses économiques et culturelles dans un monde où les réseaux se multiplient et ont besoin de ces contenus. Ce modèle de régulation permet de faire de la révolution numérique un levier pour la création de valeur pour le plus grand bénéfice de l’ensemble de notre société.
En effet, la question de l’accès aux contenus est structurante en termes économiques. Pour qu’ils soient créateurs de valeur, ceux-ci doivent être différenciants. L’approche par les contenus, en ce qu’elle permet de favoriser la création et de promouvoir la diversité culturelle, est donc adaptée aux problématiques actuelles de l’audiovisuel comme des télécommunications.
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Propositions concernant le champ de la régulation économique du conseil
Le Conseil formule plusieurs propositions visant à améliorer l’exercice de sa compétence de régulation économique.
En s’inspirant notamment des pouvoirs reconnus au Conseil de la concurrence ou à l’ARCEP, l’efficacité de l’action du Conseil pourrait être renforcée en lui permettant de mettre en œuvre, dans un cadre juridique mieux établi, ses propres pouvoirs d’enquête (article 19 de la loi du 30 septembre 1986). Une telle possibilité lui permettrait par exemple d’élaborer un outil de référence sur la relation éditeurs-distributeurs. De même, les opérateurs pourraient se voir imposer la transmission de données économiques et financières nécessaires à l’information du Conseil.
La possibilité d’imposer des mesures conservatoires, accessoires à une demande au fond, apparaît nécessaire dans le cadre de la mise en œuvre des compétences du Conseil en matière de règlement des différends. Ces mesures conservatoires pourraient par exemple permettre au Conseil de maintenir la reprise d’une chaîne par un distributeur jusqu’à la décision au fond fixant les conditions précises, notamment financières, de sa reprise.
De la même manière, la possibilité d’imposer des injonctions sous astreinte apparaît nécessaire dans le cadre de la mise en œuvre des compétences du Conseil en matière de règlement des différends. Ce pouvoir permettrait au Conseil de rendre plus effectives ses décisions sans avoir à saisir le Conseil d’État sur le fondement de l’article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986.
Par ailleurs, afin de limiter l’apparition de situations contentieuses pour lesquelles la solution para-juridictionnelle du règlement de différend pourrait être mal adaptée (litige non encore constitué, domaine de litige non couvert par la compétence matérielle du Conseil), la reconnaissance législative de la compétence de conciliation du Conseil devrait être envisagée.
Enfin, il pourrait être proposé d’établir un cadre juridique à la coopération entre les différentes juridictions et le Conseil, de sorte que l’expertise technique et économique du régulateur puisse venir éclairer en particulier le juge judiciaire, appelé à intervenir notamment dans les relations contractuelles entre les distributeurs et les éditeurs.
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Cette importance de la régulation des contenus, reconnue par la directive européenne Services de médias audiovisuels, est une thématique que le Conseil porte lors des rencontres internationales. Dans un contexte de convergence, où les instances de régulation s’interrogent sur l’extension de leurs missions, l’approche par les contenus permet d’appréhender ce phénomène dans ses dimensions économiques comme sociales et culturelles et se révèle la plus moderne, la plus apte à mener une régulation efficace dans ce nouvel environnement économique et technologique.
La coopération internationale
L’activité internationale du Conseil est très riche, dans un cadre bilatéral comme multilatéral.
Le Conseil a porté de nombreux thèmes au niveau international en 2007, comme celui d’une meilleure régulation satellitaire grâce à une vision commune de la régulation des contenus. À l’occasion du sommet du Réseau des instances de régulation de la Méditerranée, le RIRM, qui s’est tenu les 29 et 30 novembre 2007 à Marrakech, le président Boyon a présenté une proposition de déclaration commune qui a été adoptée comme base de travail par le Réseau. Ce texte vise à parvenir à un accord sur les grands principes de la régulation des contenus – le respect des valeurs, principes et droits fondamentaux, dont le respect de la personne humaine et de l’altérité, la préservation de l’ordre public et de la santé publique ; la protection de l’enfance et de l’adolescence contre la violence et les contenus sexuels, mais aussi en matière de liberté d’opinion ; l’honnêteté de l’information et du respect du pluralisme des opinions – afin de privilégier une régulation partagée des chaînes diffusées par satellite. Ce texte prévoit également des mécanismes communs de coopération. La coopération internationale en matière de régulation des contenus devient une nécessité avec l’internationalisation des supports de diffusion ; c’est aussi un témoignage de l’universalité de certaines valeurs que l’audiovisuel et ses instances de régulation peuvent porter.
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La position du conseil sur le « paquet télécoms »
La Commission européenne a publié le 13 novembre 2007 des propositions en vue de la révision des directives dites du « Paquet Télécoms ».
Plusieurs de ces propositions semblent difficilement conciliables avec les objectifs d’intérêt général mis en avant par la Commission, et notamment le pluralisme de l’information, la diversité culturelle et le soutien aux industries de la création.
En premier lieu, le Conseil est opposé à l’extension du principe de neutralité des services. En effet, il estime que ce principe remet en cause la spécificité d’un modèle de régulation fondé sur l’attribution de fréquences en échange d’obligations qui participent de la réalisation des objectifs d’intérêt général fixés par la Commission. C’est un modèle qu’il faut défendre, parce qu’il permet de préserver les particularités qui font la force de l’audiovisuel européen, notamment la richesse de nos paysages audiovisuels. C’est cela qui fait sa valeur dans un contexte de concurrence internationale croissante sur les contenus. En effet, ce sont les contenus qui sont créateurs de richesses tant économiques que culturelles, dans un monde où les réseaux se multiplient et ont besoin de ces contenus. Dans le contexte de compétition internationale accrue, le pouvoir de promouvoir la diversité et la créativité contre l’uniformisation est important en ce qu’il est gage de création de contenus ayant une spécificité et donc une valeur particulière.
En second lieu, le Conseil considère que la proposition d’un marché secondaire des fréquences est tout aussi dangereuse. D’après la Commission, puisque les fréquences sont neutres, elles peuvent être revendues par un opérateur de télécommunications à un opérateur audiovisuel, et inversement. Une telle approche est incompatible avec le modèle de régulation spécifique de l’audiovisuel. Elle risque surtout d’aboutir au résultat exactement inverse de celui recherché. En effet, si une fréquence change ainsi de service, alors les risques de brouillage seront extrêmement importants, et il faudra procéder à des réaménagements du spectre qui réduiront sa capacité. Cela remet en cause également l’harmonisation européenne, puisqu’il deviendra très difficile de définir des bandes harmonisées, et la coordination aux frontières aboutira à une diminution du spectre disponible pour chaque État membre. Le risque est donc d’arriver à cette situation : réduire le nombre de fréquences disponibles au moment même où les possibilités du numérique font entrevoir des perspectives de développement économique très important pour l’audiovisuel comme pour les télécommunications.
Enfin, sur un plan général, si le Conseil partage le constat de la Commission sur l’enjeu sociétal, culturel et économique que représentent les fréquences radioélectriques, et sur l’importance d’assurer un accès plus efficace au spectre pour des applications innovantes, il tient à souligner justement le caractère innovant des nouveaux services audiovisuels (télévision numérique, télévision mobile, haute définition) et leur rôle dans la croissance.
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Par ailleurs, l’année 2007 a été marquée par une très grande actualité au niveau de l’Union européenne, avec la révision de la directive Télévision sans frontières , devenue Services de médias audiovisuels , et les propositions de la Commission concernant le « Paquet Télécoms ». Le Conseil a fait connaître à de nombreuses reprises son approche de ces sujets, et se félicite notamment des progrès accomplis dans le cadre de la directive Services de médias audiovisuels .
Le Conseil est membre de plusieurs réseaux, comme l’EPRA (Plate-forme européenne des régulateurs), le RIRM et le REFRAM, réseau des instances de régulation francophones, créé le 1er juillet 2007. Il est également associé au RIARC, le réseau des instances africaines de régulation, et a constitué un groupe tripartite avec l’OFCOM britannique et la DLM allemande. Le rôle joué par ces réseaux est très important, en ce qu’ils permettent la coopération et l’échange de bonnes pratiques, mais aussi la prise d’initiatives comme la déclaration commune examinée lors du sommet du RIRM (cf. supra ). Certains sujets méritent d’être ainsi partagés avec l’ensemble des régulateurs ; c’est pourquoi le Conseil est attaché à la création d’une structure légère, un réseau des réseaux qui permette de centraliser les contributions et les propositions des différents réseaux de régulateurs constitués au niveau mondial.
La commission prospective
Créée à l’initiative du président Michel Boyon, la « Commission prospective », dont les travaux sont dirigés par Sylvie Genevoix, témoigne de la volonté du Conseil de jouer un rôle moteur dans la réflexion sur l’avenir de l’audiovisuel, qu’il s’agisse des questions de modes de consommation, de contenus, d’innovations techniques, de modèle économique, etc.
La Commission a travaillé en 2007 sur deux grands thèmes : d’une part, les usages et les modes de consommation de la télévision et de la radio en 2012, d’autre part, les relations entre éditeurs et producteurs (cf. infra).
En 2008, la Commission souhaite ouvrir davantage des travaux, avec les professionnels comme avec les experts, et communiquer régulièrement sur ses travaux, par le biais de cahiers comme de rencontres.
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Les relations éditeurs/producteurs
Dans le cadre de la « Commission prospective », le Conseil a souhaité dresser un bilan du système d’obligations de production et de diffusion établi il y a un peu plus de vingt ans, et d’en dessiner les perspectives d’évolution possibles.
La loi du 30 septembre 1986 a instauré un mécanisme de contribution des chaînes à l’exposition et à la production d’œuvres européennes et d’expression originale française. Ce mécanisme poursuit une ambition à la fois culturelle (favoriser le développement de la création et la valorisation de l'identité française et européenne des programmes) et économique (permettre la constitution d'un secteur de la production audiovisuelle), afin de bâtir un système à la fois solidaire et administré.
Ce cadre juridique a connu six modifications entre 1992 et 2007, qui ont fragilisé la cohérence du système.
Ce dispositif a permis une large exposition des œuvres françaises et européennes, comme en témoignent le respect globalement satisfaisant du quota de diffusion d'œuvres audiovisuelles par l'ensemble des services de télévision et les succès d'audience enregistrés par ces programmes depuis 15 ans. Le financement de la production inédite d’expression originale française s'est amélioré tout au long de la période.
Le secteur de la production indépendante demeure néanmoins fragile, inégalement performant et marqué par de profonds contrastes. Les performances des entreprises françaises sont dans l’ensemble modestes, le secteur de l’animation mis à part. L’objectif d’une meilleure circulation des œuvres entre les chaînes de télévision n’a pas été atteint. Certaines pratiques mises en œuvre par les grands diffuseurs nuisent à la fluidité des échanges et pénalisent le développement d’un « second marché ».
Les bouleversements du contexte économique et technique qui sont intervenus depuis le début des années 2000 ont contribué à l’obsolescence de certaines dispositions : les concurrences sur le métier d'éditeur de services sont désormais multiformes (croissance de la TNT, concurrence venue d’internet et des télécommunications), ce qui rend nécessaire l’aménagement du cadre d’obligations des services linéaires.
Il apparaît au Conseil que les objectifs qui ont présidé au système en vigueur demeurent valables pour assurer la promotion de la création et de la diversité culturelle. Mais ils doivent se compléter d’un autre objectif, celui de la croissance des groupes audiovisuels, qui constitue un facteur clé du développement de l’ensemble de la filière.
À l’issue de ce bilan, quelques pistes de réflexion ont été dégagées par le Conseil. Une modification de la réglementation encadrant les relations producteurs/éditeurs de services pourrait conduire à une simplification du cadre juridique permettant de résorber le décalage de compétitivité subi par les éditeurs de services « traditionnels », à une meilleure proportionnalité entre l’apport des diffuseurs au financement des œuvres et les droits qu’ils acquièrent, à une amélioration des conditions de circulation des œuvres, ainsi qu’à un rôle accru pour le dialogue sectoriel et l’action du régulateur.
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Le Conseil assume des missions extrêmement variées prenant en compte les évolutions technologiques comme économiques, tout en conservant ses objectifs sociaux et culturels.
La régulation audiovisuelle est entrée dans une phase où les considérations d’ordre technologique et économique occupent une place croissante. Naturellement, cette évolution ne se fait ni au détriment du principe du pluralisme qui imprègne l’ensemble des initiatives et décisions prises par le Conseil, ni au détriment des objectifs culturels et sociaux auxquels l’autorité de régulation continue de veiller attentivement.
L’audiovisuel français est entré de plain-pied dans l’ère du numérique. Cette révolution technologique bouleverse le secteur en permettant le développement de produits et des services audiovisuels nouveaux que la loi du 5 mars 2007 érige en impératifs nationaux : télévision numérique terrestre, télévision en haute définition, télévisions locales hertziennes, télévision mobile personnelle, radio numérique. L’arrivée simultanée de ces nouveaux développements donne au régulateur la chance de pouvoir les traiter de manière cohérente et ordonnée, ce qui assurera une gestion optimale des ressources de l’audiovisuel, notamment des fréquences.
Elle permet aussi au régulateur de mettre l’audiovisuel numérique au service des attentes des téléspectateurs et des auditeurs, au service des enjeux d’aménagement du territoire et de la lutte contre la fracture numérique, au service des valeurs qui constituent le socle de la tradition audiovisuelle française.
Parallèlement, et d’ailleurs en grande partie à cause de ces bouleversements technologiques, l’autorité de régulation accroît la prise en compte de la dimension économique dans ses activités. Il faut aujourd’hui prendre pleinement conscience que l’audiovisuel est le champ d’activité d’entreprises qui, comme n’importe quelles autres, sont soumises aux contraintes de la réalité économique, que l’audiovisuel est un important secteur d’activité économique, créateur d’emplois, qu’il forme une industrie au sens plein du terme, qu’il n’est pas malséant de parler d’une industrie des programmes. L’intérêt de notre pays est de veiller à ce que nos entreprises audiovisuelles soient mises en mesure d’affronter la compétition avec les entreprises européennes et plus encore mondiales, dont l’assise financière et économique est beaucoup plus ample.
Il faut être conscient qu’à défaut, c’est toute la régulation des contenus, l’expression culturelle française et francophone, les valeurs du pluralisme, de diversité et de cohésion sociale qui seront rapidement menacées.
Ce sont donc ces missions culturelles, sociales, économiques que remplit le Conseil au quotidien, en ayant soin de mener une régulation ambitieuse, dynamique, anticipative.
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