CSA - Rapport d'activité 2007

Rapport d'activité

Avant-propos

LES CHIFFRES CLÉS DU CSA EN 2007

LES CHIFFRES CLÉS DU SECTEUR AUDIOVISUEL EN 2007

LES DATES CLÉS DU CSA EN 2007

SYNTHÈSE

2007, CONSTRUIRE LA TÉLÉVISION ET LA RADIO DE DEMAIN, AU SERVICE DE TOUS : BILAN ET PERSPECTIVES

L'ACTIVITÉ DU CONSEIL EN 2007

I - La gestion des fréquences

II - Les autorisations, conventions et déclarations

III - Le contrôle des programmes

IV - Les mises en demeure, les sanctions et les saisines du procureur de la République

V - L'activité contentieuse

VI - Les avis

VII - Les études et la prospective ; la communication

VIII - Les relations internationales

IX - Le Conseil

Les membres du Conseil et leurs domaines d'activité

V. L'activité contentieuse

     > La délivrance des autorisations
        De l’appréciation de l’intérêt du programme pour le public eu égard
        à la thématique confessionnelle
        Du critère de diversification des opérateurs
        La recommandation édictée en vue de l’élection présidentielle
        La légalité de l’interdiction de communiquer au public des résultats d’élection
        Les conditions de diffusion des émissions de la campagne officielle radiotélévisée
        sur les antennes des sociétés nationales de programme en vue des élections législatives
        des 10 et 17 juin 2007
     > Les demandes de règlement des différends
        Les décisions adoptées en 2007
     > Les saisines introduites en 2007

Le Conseil d'État, statuant au contentieux, est compétent pour se prononcer, en premier et dernier ressort, sur la légalité des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

L'activité contentieuse du Conseil a été particulièrement riche et diversifiée au cours de l'année 2007.

En effet, outre le contentieux traditionnel relatif aux décisions du Conseil prises au terme des procédures de sélection des candidats à la délivrance des autorisations d'usage de fréquences pour l'édition de services de radio ou de télévision, l'année a été particulièrement marquée par:

- l'application des nouvelles dispositions de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 qui permettent au Conseil d'agréer la mutation d'autorisations;

- la question de l'applicabilité de la loi du 30 septembre 1986 aux services diffusés depuis la France à destination d'un pays partie à la Convention européenne pour la télévision transfrontière;

- la question de la portée de l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 et des personnes habilitées à saisir le Conseil de demandes tendant à mettre en demeure les sociétés nationales de programme;

- la question de la nature de la décision de qualification d'une œuvre européenne ou d'une œuvre d'expression originale française;

- une intense actualité politique en raison de l'élection présidentielle et des élections législatives.

La délivrance des autorisations

Le contentieux des autorisations

de l'appréciation de l'intérêt du programme pour le public eu égard à la thématique confessionnelle

La loi du 30 septembre 1986 donne compétence au Conseil pour attribuer les autorisations d'usage de fréquences pour l'exploitation des services de radio et de télévision, dans le cadre d'une opération complexe d'appel à candidatures qui le conduit à départager les projets en appréciant notamment leur intérêt pour le public.

Appelé notamment à se prononcer sur la légalité d'une décision de refus d'autorisation d'un service de télévision numérique hertzienne terrestre, le Conseil d'État a précisé les modalités par lesquelles le CSA doit apprécier effectivement l'intérêt de chaque projet pour le public.

Ainsi, en annulant pour erreur de droit la décision par laquelle le CSA a rejeté la candidature du service KTO au seul motif qu'il s'adresserait, eu égard à sa thématique confessionnelle, à un public plus restreint que les autres services candidats, le Conseil d'État a entendu rappeler les critères dont dispose le CSA pour apprécier l'intérêt que représente un projet pour le public, notamment les impératifs prioritaires de sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels et la diversification des opérateurs prévus à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986.

En ce sens, le commissaire du gouvernement, M. Terry Olson, estime dans ses conclusions que, ainsi que le démontre la lecture de l'article 30-1 de la loi de 1986, « le critère de la recherche du plus large public doit être combiné avec les autres critères figurant aux articles 29 et 30 fondés sur l'intérêt du public » et que « le critère de la recherche du plus large public ne (...) semble pas devoir être envisagé isolément ».

Ainsi, le CSA ne peut déduire, sans prendre en considération les autres critères de la loi, du seul motif et au seul regard du caractère confessionnel d'une thématique d'un service, que celui-ci s'adresserait à un public nécessairement plus restreint⁽¹⁾ et répondrait dès lors moins bien aux autres critères de la loi du 30 septembre 1986, tirés notamment des articles 29 et 30.

du critère de diversification des opérateurs

Le critère de diversification des opérateurs figure au nombre des critères prioritaires au regard desquels le Conseil accorde les autorisations dans le cadre de la procédure d'appel aux candidatures.

Par une décision du 26 octobre 2007, le Conseil d'État a réaffirmé sa position constante selon laquelle le CSA ne peut motiver un rejet sur le critère de diversification des opérateurs au seul regard du nombre de fréquences attribuées dans le cadre de l'appel en cours mais doit prendre en compte l'ensemble des fréquences d'ores et déjà octroyées sur ces zones et qui sont toujours en cours de validité (CE, 23 juin 2000, Société Vortex, Rec. CE, p.246).

Ainsi, le Conseil ne peut rejeter la candidature d'une société, en l'espèce la société Canal 9, sur le fondement du critère de diversification des opérateurs au motif que le programme Skyrock édité par une société appartenant au même groupe qu'elle, ORBUS, avait été autorisé dans le cadre du même appel.

Le contentieux de la mutation des autorisations

Les nouvelles dispositions de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, introduites par la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle⁽²⁾ prévoient la possibilité⁽³⁾ pour le Conseil d'agréer, sous certaines conditions, le transfert d'une autorisation d'une personne morale à une autre, voire d'une catégorie à une autre, sans recourir à la procédure d'appel aux candidatures.

Par son communiqué n° 565 du 29 juillet 2004, le Conseil a précisé les modalités selon lesquelles les changements de titulaire et de catégorie pouvaient être agréés en soulignant notamment que les changements de titulaire et de catégorie, hors appel à candidatures, n'étaient pas ouverts aux services associatifs accomplissant une mission de communication sociale de proximité, ni aux services locaux, régionaux et thématiques indépendants.

Cette innovation législative a suscité un véritable engouement des groupes de radio dont les demandes ont concerné plus de 600 fréquences:

soit pour des changement de titulaire, sans changement de catégorie;
soit pour des changements de titulaire et de catégorie.

La mise en œuvre de ce dispositif s'est heurtée à la contestation du Syndicat des radios et télévisions indépendantes (SIRTI) pour qui, sur le fondement d'une interprétation de la jurisprudence dite « Villedieu-les-Poêles » (CE 12 janvier 2005 Société VORTEX, 254057, mentionnée aux tables), les nouvelles dispositions de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 ne s'adressaient pas aux services autorisés en catégorie C⁽⁴⁾, dès lors qu'ils constitueraient exclusivement des services locaux, régionaux et thématiques indépendants.

Par sa décision du 29 octobre 2007 rejetant les requêtes du SIRTI, la Haute Juridiction a confirmé la position du Conseil selon laquelle la catégorie C regroupe les services locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale et ne peuvent dès lors être regardés ni comme des services mentionnés à l'article 80 de la loi du 30 septembre 1986, c'est-à-dire les services associatifs éligibles au fonds de soutien à l'expression radiophonique classés en catégorie A, ni comme des « services locaux, régionaux et thématiques indépendants » c'est-à-dire des services locaux ou régionaux indépendants ne diffusant pas de programme national classés en catégorie B.

Les nouvelles dispositions de l'article 42-3 concernent dès lors tous les services de radio autorisés, à l'exception de ceux relevant des catégories A et B mentionnées ci-dessus.

Des conséquences de l'illégalité d'une décision du CSA et du nécessaire lien de causalité entre les préjudices allégués en découlant et la faute commise par l'instance de régulation

À la suite de l'annulation pour illégalité, par la Haute Juridiction, de la décision par laquelle le Conseil avait refusé de reconduire son autorisation hors appel aux candidatures dans les conditions prévues par l'article 28-1 de la loi du 30septembre 1986, l'association Ici et Maintenant a formé un recours indemnitaire devant le tribunal administratif de Paris, qui l'a rejeté, tendant au versement d'une indemnité en réparation des préjudices résultant de la décision litigieuse.

L'association Ici et Maintenant a alors fait appel de la décision du tribunal administratif de Paris devant la cour administrative d'appel de Paris qui a confirmé, le 11 juillet 2007, la décision adoptée en première instance qui rappelle le principe du droit à réparation des préjudices causés par l'illégalité avérée d'une décision sous réserve de l'existence d'un lien de causalité directe entre les préjudices allégués et la faute à l'origine de l'illégalité de la décision en cause.

Ainsi, si l'illégalité de la décision par laquelle le CSA a privé un éditeur de service de radio ou de télévision de la possibilité d'une reconduction de son autorisation hors appel à candidatures fonde celui-ci à demander la réparation des préjudices directement causés par l'illégalité, la demande doit établir, pour être fondée, le lien de causalité directe entre la faute et les chefs de préjudices invoqués, ceux-ci devant être la conséquence directe de la faute de l'instance de régulation.

En l'espèce, l'association n'a pas établi ce lien direct entre les préjudices dus à l'illégalité de la décision et la faute commise par le Conseil et sa requête a donc été rejetée sur le terrain, déjà reconnu par la jurisprudence (CE sect., 3 janvier 1975, Époux Paya, p.11), d'absence de lien de causalité.

L'association n'ayant pas formé de recours en cassation devant le Conseil d'État, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris clôt l'affaire Ici et Maintenant née en 1995 du refus du Conseil, censuré par la Haute Juridiction, de reconduire l'autorisation du service Ici et Maintenant à la suite d'un défaut de maîtrise caractérisé de l'antenne à plusieurs reprises.

De l'applicabilité de la loi du 30 septembre 1986 à des services diffusés depuis la France à destination d'un pays partie à la Convention européenne pour la télévision transfrontière

Par une décision du 11 mai 2007, le Conseil d'État a expressément exclu du champ d'application de la loi du 30 septembre 1986 et de ses décrets d'application les programmes, certes exploités par un éditeur de service établi en France mais diffusés exclusivement à destination d'un pays partie à la Convention européenne pour la télévision transfrontière. En l'espèce, il s'agit de la diffusion en Suisse par la société Métropole Télévision, depuis la France, du service français M6, à l'exception des écrans publicitaires spécifiquement destinés aux consommateurs suisses, « les deux programmes, rigoureusement identiques sauf en ce qui concerne la publicité, devant être regardés comme deux services distincts » (Conclusions du commissaire du gouvernement Didier Chauvaux).

Cette décision va dans le sens de celle du 21 novembre 2003 par laquelle le Conseil d'État a jugé que la diffusion du service M6 par câble et par satellite en Suisse - État n'appartenant pas à l'Union européenne - échappait aux règles fixées par les articles 43-2⁽⁵⁾ et 43-3⁽⁶⁾ de la loi du 30 septembre 1986 dès lors qu'elles avaient été introduites afin de transposer la directive communautaire du 3 octobre 1989 dite Télévision sans frontières qui ne s'applique pas aux émissions télévisées exclusivement destinées à être captées dans les pays tiers et qui ne sont pas reçues par le public d'un ou plusieurs États membres, et ce, malgré le fait que la rédaction adoptée aux articles 43-2 et suivants ne fasse pas la distinction selon le pays de réception.

La Haute Juridiction fonde ainsi sa décision sur l'interprétation qu'elle donne des articles 43-2 et 43-3 de ladite loi qui fixent les critères permettant de considérer qu'un service relève de la compétence de la France et se trouve donc soumis au droit français de l'audiovisuel (ces critères tiennent au lieu d'implantation du siège social, au lieu où sont prises les décisions de programmation, etc.).

En jugeant que ces articles avaient été intégrés dans la loi du 30 septembre 1986 pour transposer la directive Télévision sans frontières, la Haute Juridiction en excluait de fait les programmes exclusivement reçus dans un État non membre de l'Union européenne.

Aux termes de cette décision, la circonstance qu'une convention ait été conclue entre le Conseil et la société Métropole Télévision pour son service à destination de la Suisse ne doit avoir pour objet que de garantir à la Suisse le respect par ce service de la Convention européenne pour la télévision transfrontière (CETT), à laquelle la France et la Suisse sont parties mais se situe hors du champ d'application de la loi du 30 septembre 1986.

Cette décision est susceptible de concerner tout nouveau projet de chaîne française destinée à des États qui ont ratifié la CETT et qui ne sont ni membres de l'Union européenne, ni parties à l'accord sur l'Espace économique européen ; ces États sont, à ce jour, au nombre de six : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Moldavie, Saint-Marin, la Suisse et le Saint-Siège.

La liste des personnes habilitées à saisir le CSA de demandes tendant à mettre en demeure les sociétés nationales de programme est limitative

L'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que « le CSA garantit l'indépendance et l'impartialité du secteur public de la radio et de la télévision ». Ainsi, le législateur a-t-il prévu par l'article 48-1 de la loi du 30 septembre 1986 la possibilité pour les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle ainsi que le Conseil national des langues et cultures régionales et les associations familiales reconnues par l'Union nationale des associations familiales de saisir le CSA de demandes tendant à mettre en demeure les sociétés nationales de programme de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires.

À la suite d'un recours⁽⁷⁾ formé par une société non expressément prévue dans l'article 48-1, la Haute Juridiction a eu à se prononcer sur le caractère - indicatif ou limitatif - de la liste des personnes susmentionnée habilitées à saisir le Conseil sur le fondement et dans le cadre dudit article.

En rejetant pour irrecevabilité la requête de la société Media Ratings, au motif qu'elle ne figurait pas au nombre des personnes habilitées par l'article 48-1 à saisir le CSA d'une demande tendant à ce que celui-ci fasse usage de son pouvoir de mise en demeure à l'égard des sociétés du secteur public de la radio et de la télévision, la Haute Juridiction a ainsi jugé le 11 mai 2007 que la liste des personnes habilitées à saisir le Conseil sur le fondement de l'article 48-1 était limitative et n'incluait dès lors que les organisations professionnelles et syndicales représentatives du secteur de la communication audiovisuelle ainsi que le Conseil national des langues et cultures régionales et les associations familiales reconnues par l'Union nationale des associations familiales.

Des conséquences d'une décision de qualification en œuvre européenne ou en œuvre d'expression originale française

L'article 6-1 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 confère au CSA la compétence d'attribuer aux programmes diffusés par les chaînes de télévision la qualification d'œuvres européennes et d'œuvres d'expression originale française, après avis du directeur général du Centre national de la cinématographie (CNC). Cette compétence s'exerce principalement lors de l'approbation par le CSA du bilan annuel du respect, par les services de télévision privés, des obligations qui leur sont imposées.

Dans le cadre d'un recours formé contre une décision de déqualification d'une œuvre par le CSA, la Haute Juridiction s'est prononcée sur la nature de la décision d'attribution de la qualification d'œuvres européennes et d'œuvres d'expression originale française.

En l'espèce, la société Métropole Télévision, dont le bilan de la chaîne M6 pour l'exercice 2001 avait été adopté en octobre 2002, s'est vu retirer la qualification d'œuvre d'expression originale française initialement attribuée à l'œuvre d'animation Evolution en dépit de la circonstance que l'œuvre en cause avait été retenue comme participant aux obligations générales de diffusion du service M6 pour 2001, ainsi que pour les obligations spécifiques aux œuvres d'animation, et que les dépenses consenties par la chaîne dans cette œuvre avaient également été prises en compte au titre de la contribution de la société à l'industrie des programmes et celle en faveur des œuvres d'animation.

Le Conseil d'État en jugeant, le 27 avril 2007, que la délibération approuvant le bilan d'une chaîne constituait un acte créateur de droits en tant que l'annexe à ce bilan comprenait la liste nominative des œuvres qualifiées d'œuvres européennes et d'expression originale française, a ainsi entendu préciser que le CSA pouvait modifier la qualification d'une œuvre pour l'avenir si celle-ci ne remplissait plus les conditions pour en bénéficier, mais que la qualification ne pouvait être retirée, en cas d'illégalité initiale, que dans un délai de quatre mois suivant son attribution, à moins que la qualification n'ait été obtenue par fraude.

Ainsi, la Haute Juridiction reconnaît les actes approuvant le bilan d'une chaîne comme des actes pouvant créer des droits, l'effet créateur de droits résultant de la mise en œuvre par le CSA de la compétence de qualification des œuvres que lui donnent les dispositions de l'article 6-1 du décret n° 90-66 et qu'il exerce lors de l'adoption du bilan annuel.

Plus précisément, un changement de qualification d'une œuvre à la suite de nouvelles informations sur les données au vu desquelles la qualification a été attribuée ne s'oppose pas à ce que le Conseil, en termes de quotas de diffusion, modifie la qualification d'une œuvre pour l'avenir au cas où il résulterait de nouvelles informations que cette œuvre ne remplit plus les conditions pour en bénéficier et que cette qualification était illégale dès l'origine mais s'oppose à ce que le Conseil, en termes de quotas de production et de l'obligation conventionnelle d'investissement dans la production d'œuvres d'animation, confère des effets rétroactifs à la déqualification d'une œuvre. En effet, l'existence de nouvelles informations infirmant une qualification illégalement attribuée ne peut conduire le CSA à retirer cette qualification pour un exercice que dans le délai de quatre mois suivant l'adoption du bilan de la chaîne, à moins que cette qualification n'ait été obtenue par fraude.

Ce faisant, le Conseil d'État fait application de la jurisprudence Ternon (CE Ass., 26 octobre 2001, Ternon, p. 497), qui permet à l'administration de retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits en cas d'illégalité initiale dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Conformément au principe selon lequel le juge administratif refuse de reconnaître un effet créateur de droits aux décisions prises par une autorité abusée, le Conseil d'État prévoit expressément l'exception d'une qualification obtenue par fraude qui peut être retirée à tout moment et au-delà du délai de quatre mois.

En outre, cette décision conforte, en application du principe général de sécurité juridique dégagée par la jurisprudence (CE Ass., 24 mars 2006, Société KPMG, p.154), la sécurité juridique des opérateurs économiques que sont les diffuseurs qui, sauf fraude de leur part, peuvent subir les effets d'une déqualification pour l'avenir mais sans que cela produise des effets dans le passé, notamment en remettant en cause les comptes d'exercice déjà clos.

Le contentieux du pluralisme d'expression politique

Les élections présidentielle et législatives organisées en 2007 ont conduit le Conseil, en vertu de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986, à adresser des recommandations rappelant aux éditeurs de services de radio et de télévision les règles à respecter en période électorale.

la recommandation édictée en vue de L'élection présidentielle

La Haute Juridiction a été conduite à se prononcer sur la légalité de la recommandation - et son guide d'application - du Conseil adoptée le 7 novembre 2006 en vue de l'élection présidentielle. Cette recommandation fixait trois périodes - préliminaire, intermédiaire et de campagne - et établissait les règles applicables au traitement de l'actualité électorale liée à la campagne présidentielle afin d'assurer la représentation pluraliste des candidats.

Un recours contre cette recommandation a été formé devant le Conseil d'État pour lui demander de la suspendre et de l'annuler, aux motifs qu'elle définit les critères permettant d'apprécier le respect du principe d'équité dans le traitement de l'information électorale, d'une part, et que la période préliminaire prévue par le Conseil ne correspondait pas au calendrier des dépenses électorales fixées par l'article L. 52-4 du code électoral, d'autre part.

La Haute Juridiction a, par sa décision du 7 mars 2007, considéré que le Conseil n'était pas tenu de fixer le point de départ de la période préliminaire de la campagne au premier jour du mois marquant le début de l'année précédant le premier jour du mois de l'élection, dès lors que la durée des campagnes électorales mentionnée au second alinéa de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 ne se réfère pas à la période de prise en compte des dépenses électorales fixée par l'article L. 52-4 du code électoral, rendu applicable à l'élection du Président de la République par le II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6novembre 1962 et qu'en conséquence, pour l'élection présidentielle qui a eu lieu les 22 avril et 6 mai 2007, le Conseil a pu fixer la date de début de la période préliminaire au 1^er décembre 2006.

Le Conseil d'État a également considéré que le CSA pouvait définir le principe d'équité entre les candidats dans le traitement de l'actualité électorale au regard de deux critères tirés respectivement de la « représentativité des candidats » et de leur « capacité à manifester concrètement l'intention affirmée d'être candidat » et que la représentativité des candidats pouvait être évaluée en prenant en compte en particulier les résultats obtenus par le candidat ou la formation politique qui le soutient aux plus récentes élections, dès lors que les résultats pris en compte ne sont pas ceux de la précédente élection présidentielle mais de toutes les élections récentes et qu'ils ne constituent pas le seul critère pour la mesure de l'équité.

la légalité de l'interdiction de communiquer au public des résultats d'élection avant la fermeture du dernier bureau de vote

Le Conseil d'État a été conduit à se prononcer sur la légalité de la recommandation du CSA du 18 avril 2007 interdisant, en application de l'article L.52 du code électoral, aux services de radio et de télévision de divulguer, avant la fermeture du dernier bureau de vote, les résultats des élections.

En effet, par un recours formé le 20 avril 2007, la société anonyme Antilles Télévision a demandé l'annulation pour illégalité de ladite recommandation au motif qu'elle contreviendrait au principe de liberté d'expression - constitutionnellement reconnue et prévue à l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH).

S'il est vrai qu'une telle disposition est une restriction à la liberté d'expression, elle entre toutefois dans le champ d'application de l'alinéa 2 de l'article 10 de la CEDH qui prévoit que l'exercice des libertés qu'il garantit peut être soumis à des restrictions prévues par la loi, notamment pour la protection des droits d'autrui.

Sur ce fondement, le Conseil d'État a considéré qu'eu égard à la circonstance qu'elle repose notamment sur le souci du législateur d'éviter que le choix des citoyens ne soit influencé dans des conditions de nature à porter atteinte à leur droit fondamental à l'expression libre de leur suffrage et à la sincérité du scrutin, cette restriction poursuit un objectif se rattachant à la « protection des droits d'autrui » au sens des stipulations du paragraphe 2 de l'article 10 de la CEDH, dès lors qu'elle consiste seulement à différer la publication des résultats électoraux jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire de la République, cette restriction étant en outre proportionnée à l'objectif poursuivi.

les conditions de diffusion des émissions de la campagne officielle radiotélévisée sur les antennes des sociétés nationales de programme en vue des élections législatives des 10 et 17 juin 2007

Aux termes de l'article L.167-1 du code électoral, « I. Les partis et groupements peuvent utiliser les antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour leur campagne en vue des élections législatives. Chaque émission est diffusée par les sociétés nationales de télévision et de radiodiffusion sonore (...). III. Les conditions de (...) diffusion des émissions sont fixées, après consultation des conseils d'administration des sociétés nationales de télévision et de radiodiffusion, par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ».

En vue des élections législatives des 10 et 17 juin 2007, le CSA a, sur le fondement des dispositions de l'article L.167-1 du code électoral susmentionné et de l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986, adopté trois décisions fixant les règles relatives aux conditions de production et de diffusion des émissions de la campagne officielle radiotélévisée⁽⁸⁾, à leur durée et à leurs horaires de programmation⁽⁹⁾ et, enfin, à leurs dates et ordre de passage sur les antennes des sociétés nationales de programmes France 2, France 3, France 4, France 5, Radio France (France Inter), RFO et RFI⁽¹⁰⁾.

Par requête du 31 mai 2007, le parti Le Trèfle - Les Nouveaux Écologistes, formation politique non représentée par un groupe à l'Assemblée nationale et admise à participer à la campagne officielle radiotélévisée, a demandé au Conseil d'État de suspendre puis d'annuler la décision du 24 mai 2007 et l'article 6 de la décision du 22 mai 2007.

Si la Haute Juridiction n'a pas eu à trancher la question au fond, dès lors qu'elle a constaté le non-lieu à statuer pour perte d'objet le 3 septembre 2007 en raison de la proclamation des résultats de l'élection, conformément à sa jurisprudence Front national (CE, 24 janvier 1996, Front National, T. p. 1144), le juge des référés du Conseil d'État a rejeté le 6 juin 2007 la demande de suspension des décisions en cause à l'appui desquelles le parti requérant soutenait qu'elles constituaient:

une méconnaissance de la libre expression des courants de pensée et d'opinion garantie par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en raison du taux élevé de rediffusion des émissions petit format, ;
une violation du principe d'égalité en raison du taux plus élevé de rediffusion des émissions programmées pour les partis et groupements non représentés au Parlement ;
une méconnaissance de l'article L. 167-1 du code électoral en raison de la programmation seulement partielle sur RFI des émissions de la campagne officielle.

Sur le terrain de l'absence de doute sérieux de la légalité de la décision, le juge des référés du Conseil d'État a jugé que le droit reconnu à tout parti ou groupement politique d'accéder aux émissions de la campagne électorale diffusées sur les antennes du service public ne faisait pas obstacle à ce que le CSA puisse, compte tenu notamment des contraintes techniques liées à la programmation d'un nombre élevé d'émissions rendue nécessaire par la multiplication des formations non représentées au Parlement, inclure dans la programmation propre à chaque parti ou groupement une part limitée de rediffusions, dès lors que les modalités adoptées ne créent pas de rupture d'égalité entre les partis et groupements et ne sont pas de nature à entraver la libre expression des courants de pensée et d'opinion, confirmant ainsi la jurisprudence du Conseil d'État (CE, 23 mai 1997, M. MEYET, p. 197).

Sur le même terrain, le juge des référés a écarté, d'une part, le moyen tiré d'une méconnaissance du principe de libre expression des courants de pensée et d'opinion résultant du choix opéré par le CSA, eu égard à la prise en compte des contraintes techniques et de programmation, de limiter à une rediffusion les émissions des partis et groupements non représentés, d'autre part, le moyen tiré d'une rupture d'égalité entre les partis et groupement politiques représentés à l'Assemblée nationale en tant qu'ils disposent d'émissions de grand format non rediffusées et un taux de rediffusion des émissions de petit format inférieur à celui des partis et groupements non représentés, dès lors qu'ils ne se trouvent pas placés dans la même situation.

Le requérant soutenait également que le Conseil ne pouvait, sans entacher ses décisions d'une erreur de droit, prévoir que RFI ne programme pas l'ensemble des émissions de la campagne officielle, dès lors qu'elle ne diffuse pas les rediffusions des émissions de petit format ni les émissions de grand format, contrairement aux obligations imposées à France 2, France 3, France 4, France 5, France Inter et RFO. Sans se prononcer sur la légalité, le juge des référés a écarté le moyen sur le terrain d'absence d'urgence, en jugeant que la limitation de la programmation aux émissions de petit format des émissions de campagne électorale diffusées par RFI, eu égard à leur faible incidence sur le corps électoral des élections législatives, ne créait pas une situation d'urgence justifiant la suspension des décisions du Conseil.

Les demandes de règlement des différends

L'article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dont le décret d'application est paru le 29 août 2006, a donné au CSA une nouvelle mission de règlement des différends qui a trouvé à s'appliquer pour la première fois en 2007.

Cette mission concerne les litiges relatifs à la distribution de services de radio ou de télévision. Un éditeur (une chaîne de télévision ou une station de radio...) ou un distributeur de services (un opérateur du câble, une plate-forme de diffusion par satellite, un multiplexeur de la TNT, un distributeur commercial...) peuvent ainsi saisir le CSA en vue de régler « tout différend relatif à la distribution d'un service de radio ou de télévision ».

les décisions adoptées en 2007

La numérotation des éditeurs dans le plan de services d'un distributeur

Les décisions de règlement des différends

Le Conseil a été saisi de quinze demandes de règlement de différends émanant d'éditeurs de chaînes diffusées sur la télévision numérique terrestre et relatives à la numérotation de ces chaînes sur les réseaux de distribution par câble et satellite.

En conformité avec les travaux préparatoires de la loi du 5 mars 2007 sur la modernisation de la diffusion audiovisuelle, le Conseil a fait prévaloir le principe d'organisation des plans de services par thématiques, respectueux de l'intérêt des téléspectateurs, et a en conséquence rejeté l'ensemble des demandes, par ses décisions des 5 juin et 5 septembre 2007⁽¹¹⁾, dans la mesure où il estime que les chaînes de la TNT ont vocation à s'inscrire dans les thématiques qui correspondent à leur programmation.

La délibération du 24 juillet 2007 relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel

Ces litiges ont conduit le Conseil à relever l'acuité des difficultés liées à la numérotation qui se posent dans les relations entre distributeurs et éditeurs et qui peuvent avoir des conséquences défavorables pour l'équilibre financier de ces derniers.

Il a ainsi adopté le 24 juillet 2007, après avoir soumis à consultation publique un projet, la délibération n° 2007-167 relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services sur des réseaux de communications électroniques n'utilisant pas des fréquences assignées par le CSA.

La délibération précise en particulier que:

toute modification de la liste des thématiques ou de leur définition doit faire l'objet d'une communication publique, par exemple par publication sur le site internet du distributeur, avec un préavis d'un mois afin de garantir le caractère transparent de la numérotation et de permettre aux éditeurs de formuler leurs observations éventuelles;
toute modification de l'appartenance d'une chaîne à une thématique doit être communiquée par le distributeur à l'éditeur avec un préavis d'un mois, sauf accord des parties sur un délai différent. Le distributeur doit communiquer les motifs qui justifient ce changement de thématique;
toute modification de la numérotation d'une chaîne au sein d'une thématique doit être communiquée par le distributeur à l'éditeur avec un préavis d'un mois, sauf accord des parties sur un délai différent. Le distributeur doit communiquer les motifs qui justifient ce changement de numérotation.

En outre, afin de respecter la délibération, tout distributeur de services doit communiquer au Conseil un « document de référence relatif à la numérotation », qui expose les principes sur lesquels il fonde son plan de services. Ce document contient notamment:

la liste ordonnée des thématiques;
la définition précise de chaque thématique;
les critères d'ordonnancement des chaînes au sein des thématiques.

Il est publié sur le site internet du Conseil.

Toute modification doit faire l'objet d'une communication au préalable au Conseil, avec un préavis d'un mois.

Le différend opposant les sociétés Voyage et CanalSatellite

En 2007, le Conseil a rendu une seizième décision dans le cadre d'un litige opposant la société Voyage à la société CanalSatellite, dont il avait été saisi le 21 décembre 2006.

Le différend portait sur le montant de la redevance versée par la société CanalSatellite à la requérante en contrepartie de la distribution de la chaîne Voyage en France métropolitaine. La société Voyage soutenait « qu'elle [était] victime d'une discrimination flagrante dans la mesure où elle [était] la seule chaîne à subir une telle baisse de sa redevance sans raison objective » et que l'attitude de la société CanalSatellite était « favorisée par le rapprochement CanalSatellite / TPS ». Elle considérait en outre que « compte tenu du caractère incontournable de la plate-forme CanalSatellite », le comportement de ce distributeur avait « un impact déterminant sur Voyage et la poursuite de son activité ».

Le contrat de commercialisation de la chaîne Voyage, signé le 15 décembre 2003 et entré en vigueur le 1^er janvier 2004, expirait le 31 décembre 2006. Le 5 juillet 2006, la société Voyage avait adressé une proposition à la société CanalSatellite, consistant en une base forfaitaire comparable au montant de la redevance allouée pour 2006 et en un complément de redevance lié au nombre d'abonnés au service de base du bouquet de la société CanalSatellite. Invoquant les incertitudes liées à la fusion des sociétés Canal+ et TPS, la société CanalSatellite avait présenté une proposition le 28 novembre 2006. Les nouvelles conditions de reprise, en baisse sensible par rapport aux montants du contrat expiré le 31 décembre 2006, n'avaient pas été acceptées par la société Voyage. La société CanalSatellite avait constaté l'échec des négociations et notifié, le 19 décembre 2006, à la société Voyage, un préavis de douze mois avant la suspension de la distribution de la chaîne, avec le maintien des conditions de rémunération de l'année 2006.

Par sa décision du 17 juillet 2007, le Conseil a estimé que les propositions de la société CanalSatellite pour la reprise de la chaîne Voyage ne pouvaient être tenues ni pour objectives ni pour équitables. En conséquence, il a décidé d'enjoindre à la société CanalSatellite d'adresser à la société Voyage, dans un délai de six semaines à compter de la notification de sa décision, une proposition de distribution et de rémunération de la chaîne Voyage, qui présente un caractère objectif, équitable et non discriminatoire, conformément aux dispositions de l'article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 et d'en communiquer une copie au Conseil.

Conformément à cette décision, la société CanalSatellite a transmis à la société Voyage une nouvelle proposition de distribution et de rémunération le 6 septembre 2007.

Réuni en assemblée plénière le 2 octobre 2007, le Conseil a estimé que la société CanalSatellite n'avait transmis aucun élément, qualitatif ou quantitatif, justifiant les propositions de rémunération de la chaîne, et permettant d'en évaluer le caractère équitable. Il a en conséquence demandé à la société CanalSatellite de lui transmettre les éléments objectifs justifiant les propositions du 6 septembre 2007 ou toute nouvelle proposition de distribution et de rémunération de la chaîne Voyage que le distributeur serait conduit à formuler. Afin d'entendre les parties sur les désaccords qui subsistaient, il a décidé d'organiser une audience contradictoire le 27 novembre 2007.

Le jour même, avant l'audience, un accord commercial a été conclu entre les parties, ce qui a eu pour effet de mettre un terme au litige. Cet accord est intervenu dans le cadre des prérogatives que le Conseil mettait en œuvre pour la première fois afin de résoudre un litige d'ordre financier, au titre de ses compétences en matière de régulation économique.

Les saisines introduites en 2007

Le Conseil a été saisi, au cours de l'été 2007, de trois nouvelles demandes de règlements de différends:

la première oppose les sociétés Groupe AB et ABSat à la société CanalSatellite. Elle porte sur la commercialisation de la chaîne Escales;
la deuxième oppose la société AB1 aux sociétés Groupe Canal+ et CanalSatellite. Elle porte sur la distribution de la chaîne AB1 en TNT payante;
la troisième oppose les sociétés Neuf Cegetel et Eurosport.

(1) CE, 21 septembre 2007, Société SITC, n° 286460

(2) La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 a complété l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 qui est rédigé dans les termes suivants : « … le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut donner son agrément à un changement de titulaire d’autorisation pour la diffusion de services de radio lorsque ce changement bénéficie à la personne morale qui contrôle ou qui est contrôlée par le titulaire initial de l’autorisation au regard des critères figurant à l’article L. 233-3 du code de commerce. À l’occasion de ce changement de titulaire de l’autorisation, le Conseil peut, dans les mêmes conditions, donner son agrément à un changement de la catégorie pour laquelle le service est autorisé. Ce changement de titulaire de l’autorisation n’est pas ouvert aux services mentionnés à l’article 80 et aux services locaux, régionaux et thématiques indépendants. »

(3) Un tel transfert était auparavant impossible dès lors qu’un changement de titulaire d’autorisation, ou de catégorie de service, constituait une modification substantielle des données au vu desquelles l’autorisation avait été accordée (CE, 29 janvier 1993, Société NRJ, p.17 ; CE, 30 juillet 1997, Association Anglet FM, T. p. 1054).

(4) Services locaux ou régionaux diffusant le programme d’un réseau thématique à vocation nationale.

(5) « La présente loi est applicable aux services de télévision dont l’exploitant est établi en France selon les critères prévus à l’article 43-3 ou qui relèvent de la compétence de la France en application des critères prévus à l’article 43-4. »

(6) « Un exploitant de service de télévision est considéré comme établi en France lorsqu’il a son siège effectif en France et que les décisions de la directive relatives à la programmation sont prises en France. »

(7) Recours formé par la société Media Ratings contre le silence gardé par le CSA à la suite de ses courriers lui demandant de vérifier la véracité d’un reportage par France 2 le 30 septembre 2000 au journal de 20 heures et présentant la mort d’un enfant palestinien dans les bras de son père à Gaza

(8) Décision n° 2007-345 du 15 mai 2007 publiée au Journal officiel du 20 mai 2007.

(9) Décision n° 2007-356 du 22 mai 2007 publiée au Journal officiel du 27 mai 2007.

(10) Décision n° 2007-357 du 24 mai 2007 publiée au Journal officiel du 27 mai 2007.