Avis n°2009-15 du 8 décembre 2009 relatif au projet d'a venant au contrat d'objectifs et de moyens de la société nationale de programme France Télévisions pour la période 2009-2012
I. Le projet d'avenant au contrat d'objectifs et de moyens fait preuve de volontarisme.
Prenant acte du caractère volontariste du projet d'avenant au contrat d'objectifs et de moyens qui doit renforcer France Télévisions dans un contexte de concurrence accrue, le Conseil relève que cette stratégie offensive du groupe insiste, quant aux contenus, sur trois domaines principaux : la production de programmes, les synergies et la complémentarité entre les services, le développement de l'offre non linéaire. Le projet fixe également des objectifs élevés concernant la satisfaction du public.
En ce qui concerne la production audiovisuelle, le Conseil prend acte avec satisfaction que le projet d'avenant confirme l'a ugmentation des engagements mentionnée dans le contrat d'o bjectifs et de moyens 2007-2010, prévoyant un investissement annuel de 420 millions d'euros à l'extinction de la diffusion analogique, et qu'il le pérennise jusqu'en 2012.
S'agissant de la contribution aux oeuvres cinématographiques, le Conseil note que, conformément aux accords signés par France Télévisions avec les organisations professionnelles et au cahier des charges, les contributions de France 2 et France 3 dépasseront les seuils réglementaires et permettront au groupe public de financer la création cinématographique à hauteur d'e nviron 59 millions d'euros en 2012.
Pour atteindre les ambitions éditoriales du contrat d'objectifs et de moyens, le Conseil constate notamment que le développement des synergies entre les antennes du groupe passe par une meilleure utilisation des programmes de France Télévisions sur l'e nsemble de ses chaînes. France Télévisions a néanmoins consenti, dans le cadre des accords avec les producteurs audiovisuels, une restitution plus rapide des droits en contrepartie de la mutualisation de ses obligations de production. Le Conseil appelle toutefois l'attention du Gouvernement sur les conséquences plus globales, en termes de circulation des oeuvres, de la volonté de France Télévisions de privilégier ses services.
Le développement de l'offre non linéaire sera conforme au principe fixé par la loi du 5 mars 2009, d'une mise à disposition gratuite, en télévision de rattrapage, de tous les programmes, hors cinéma. Le Conseil prend note de la création de « web télévisions » régionales et de nouveaux portails thématiques. Cependant, malgré l'attractivité de cette offre en développement, il s'interroge sur le réalisme de la forte progression envisagée des recettes commerciales non linéaires. Il souligne par ailleurs la nécessité que tous les opérateurs diffusant en ADSL, internet et mobile, puissent accéder à l'offre de vidéo à la demande de France Télévisions dans des conditions de concurrence équitables, transparentes et non discriminatoires.
Enfin, les objectifs éditoriaux ambitieux du projet d'avenant se conjuguent avec une attention particulière apportée à la satisfaction du public et à l'audience des différents supports. Le Conseil estime pertinents les indicateurs relatifs à l'a ttractivité de chacune des chaînes de France Télévisions et au renforcement du niveau de satisfaction des téléspectateurs.
II. Le projet d'avenant au contrat d'objectifs et de moyens est néanmoins marqué par une insuffisante articulation avec le cahier des charges et par la faiblesse de certains indicateurs.
Le Conseil constate que la durée du projet d'avenant, qui est alignée sur celle du plan d'affaires 2009-2012, porte à six années la durée d'application du contrat d'objectifs et de moyens, excédant ainsi la période prévue par loi.
En outre, cette durée n'est plus cohérente avec celle du mandat du président du groupe public alors même que le projet d'avenant traduit un projet d'entreprise spécifique. Dans son rapport intitulé « Observations et propositions du Conseil supérieur de l'audiovisuel concernant la ligne éditoriale des chaînes de France Télévisions » de juin 2008, le Conseil avait alors, dans un contexte de financement pérenne, insisté sur la correspondance nécessaire entre la durée du mandat du président du groupe public et celle du contrat d'objectifs et de moyens. Ce point a été partiellement pris en compte par la loi, puisqu'elle permet désormais à tout nouveau président de conclure un nouveau contrat d'objectifs et de moyens. Néanmoins, face à la modification fondamentale de la structure des ressources de France Télévisions, il paraît raisonnable de prolonger la durée du contrat d'objectifs et de moyens jusqu'à l'a boutissement de la réforme du financement du groupe public.
Le Conseil avait également insisté dans son rapport sur un autre élément de nature à assurer le bon fonctionnement du pôle public, à savoir la bonne articulation du contrat d'objectifs et de moyens avec le cahier des charges. Il se montre d'autant plus soucieux de la complémentarité de ces deux textes que le suivi de leur exécution n'est pas assuré dans les mêmes conditions. Il regrette que le contrat d'objectifs et de moyens ne donne aucune précision sur l'organisme chargé de garantir la bonne réalisation de ses engagements. Enfin, il demande à avoir connaissance du rapport d'exécution de ce contrat qui doit être présenté chaque année, conformément à l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, par le président de France Télévisions devant les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Dans l'avis qu'il a rendu sur le cahier des charges de France Télévisions, le Conseil avait déclaré qu'il porterait une attention particulière à quatre sujets auxquels le cahier des charges renvoie expressément : le montant minimal d'i nvestissement dans la production (article 9 du cahier des charges), les nouvelles technologies (article 21), l'innovation dans les programmes (article 23) et l'accessibilité des programmes aux personnes handicapées (article 38).
Or le Conseil estime que certains articles du projet d'avenant, tel celui qui est consacré aux dépenses liées à l'innovation dans tous les genres de programmes, n'apportent aucune précision au cahier des charges. Dans le cas des nouvelles technologies, il considère les dispositions prévues comme insuffisamment précises, car elles ne fixent ni les modalités de déploiement ni le pourcentage de programmes diffusés en haute définition, données qu'il a, pour sa part, entendu inscrire précisément dans les conventions des chaînes privées. A tout le moins, le contrat d'o bjectifs et de moyens pourrait introduire pour chaque chaîne des indicateurs de suivi. Par ailleurs, s'agissant de la télévision mobile, le Conseil estime que le projet d'avenant incite France Télévisions à proposer des programmes adaptés et attractifs, mais qu'il devrait être beaucoup plus volontariste sur l'engagement du groupe France Télévisions dans le lancement de l'offre de télévision mobile personnelle, ce qui constituerait un signal fort en direction des opérateurs privés.
En ce qui concerne l'accessibilité des personnes handicapées aux programmes, le projet d'avenant prévoit, en application du cahier des charges, la diffusion en 2012 d'un programme audiodécrit par jour, sous réserve de capacités techniques suffisantes. Cependant, le Conseil s'interroge sur l'imprécision de son financement.
Indépendamment des quatre domaines pour lesquels le cahier des charges renvoie explicitement au contrat d'objectifs et de moyens, le Conseil regrette que le projet d'avenant se limite souvent à reprendre la rédaction des articles du cahier des charges. C'est ainsi que, dans le cas de RFO, le texte se contente de résumer la ligne éditoriale de la chaîne et n'a borde pas l'évolution du contenu liée au développement de la TNT outre-mer qui conduira à la nécessaire adaptation des programmes. Le contrat d'objectifs et de moyens définitif devrait également tenir compte de l'annonce d'une diffusion élargie de France Ô pour laquelle un financement adéquat devra être prévu.
S'agissant de la mesure des objectifs du projet d'avenant, le Conseil regrette que certains indicateurs soient fixés à un niveau inférieur à celui qu'il a constaté dans les bilans des chaînes pour l'année 2008. Il en est ainsi du nombre des disciplines sportives diffusées et des indicateurs relatifs aux sites internet régionaux de France 3.
Le Conseil regrette que les indicateurs de satisfaction des téléspectateurs privilégiés par le contrat d'objectifs et de moyens dans de nombreux domaines n'aient pas été complétés par d'a utres indicateurs qui auraient pu constituer de véritables engagements. C'est ainsi que, pour la diversité, le projet d'a venant se contente de mentionner le sondage annuel relatif à « l'image des chaînes » commandé par France Télévisions à partir d'un échantillon de téléspectateurs chargés de désigner les chaînes reflétant le mieux la diversité de la société française. Le Conseil demande également que le texte fasse référence à la délibération du Conseil du 10 novembre 2009 visant à favoriser la diversité dans les programmes, instituant le baromètre de la diversité.
En ce qui concerne l'information, l'indicateur annuel de France Télévisions est à nouveau privilégié, alors qu'il pourrait être complété par d'autres critères tels que la présence à l'antenne d' un médiateur de l'information.
Enfin, le Conseil relève que le projet d'avenant, comme le cahier des charges, ne donne aucune précision sur la mise en place, la composition et le rôle du conseil consultatif des programmes. Il estime cependant que cette structure prévue par la loi pourrait contribuer utilement à l'appréciation de la satisfaction du public et de la qualité des programmes.
Fait à Paris, le 8 décembre 2009.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel :
Le président,
M. BOYON