Avis n° 2008-9 du 9 décembre 2008 sur le projet de schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique et sur le projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences
Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a été saisi pour avis, en application de l'article L. 41 du code des postes et des communications électroniques, d'un projet de modification du tableau national de répartition des fréquences radioélectriques, dans le cadre de la mise en oeuvre du projet de schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique prévu par l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication .
Après en avoir délibéré lors de son assemblée plénière du 9 décembre 2008, il émet l'avis suivant :
1° Sur le transfert d'une partie des fréquences libérées par l'arrêt de la télévision analogique hertzienne aux services mobiles à très haut débit de communications électroniques :
Le Conseil prend acte des orientations retenues par le Gouvernement de réaffecter, à partir du 1er décembre 2011 et pour les territoires de la Région 1 de l'Union internationale des télécommunications, la sous-bande de fréquences 790-862 MHz aux services de communications électroniques pour l'accès internet mobile à très haut débit.
Il note que cette décision remet en cause la planification jusqu'a lors retenue pour le passage à la diffusion numérique, qui se fondait sur les fréquences négociées par la France lors de la Conférence régionale des radiocommunications de 2006.
Cette situation crée une incertitude majeure quant à la possibilité de satisfaire les besoins identifiés pour le secteur audiovisuel, tels qu'ils avaient été transmis par le Conseil dans sa contribution à la consultation sur le dividende numérique, approuvés par la Commission du dividende numérique et retenus par le Gouvernement. Le Conseil relève que les études pouvant permettre de conclure à la possibilité de faire coexister l'intégralité de cette offre audiovisuelle avec une sous-bande de neuf canaux affectés à d'autres services n'ont pas été publiées à ce jour et n'ont donc pas pu faire l'objet d'analyses contradictoires. Il demande par conséquent que ces études lui soient communiquées.
Dans l'attente de la fourniture de ces travaux, le Conseil émet de sérieuses réserves sur la possibilité d'offrir, sans la sous-bande, à terme et dans des conditions compatibles avec l'é conomie du secteur, dix multiplex à couverture nationale pour la TNT (couverture d'au moins 95 % de la population métropolitaine), deux multiplex pour la télévision mobile personnelle (couverture d'au moins 70 % de la population) et un multiplex pour les télévisions locales.
Le Conseil évaluera, quand il aura eu connaissance de ces éléments, la ressource réellement disponible pour les services audiovisuels, en tenant compte des besoins du secteur, des exigences économiques de celui-ci et du nécessaire équilibre concurrentiel sur le marché de la diffusion.
En outre, le Conseil regrette que la capacité supplémentaire de planification offerte par la sous-bande, qui aurait permis, pendant encore quelques années, la diffusion simultanée de certaines chaînes en résolution standard et en haute définition, disparaisse dès la fin de l'année 2011. Or, à cette date, ces chaînes n'auront pu cesser leur diffusion en mode standard, compte tenu du taux insuffisant d'équipement des foyers en haute définition et de l'obligation de continuité de diffusion du service en définition standard conformément à l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986. De ce fait, l'absence de la sous-bande ralentira sensiblement le passage de l'ensemble des chaînes de la TNT à la haute définition.
De même, le Conseil rappelle que la soustraction des ressources en fréquences de la sous-bande risque de compromettre la capacité de répondre pleinement aux besoins des télévisions locales.
Les régions frontalières, où l'exigence d'accès équitable au spectre radioélectrique entre les Etats accroît significativement la pénurie de fréquences, seront tout particulièrement affectées par la soustraction des canaux de la sous-bande.
Or il demeure essentiel de ne pas créer une nouvelle fracture numérique qui pourrait exclure certains territoires de l'ensemble de l'offre de services audiovisuels de la télévision hertzienne terrestre. C'est pourquoi il est souhaitable que le Conseil puisse, au cas par cas, sur des zones frontalières et lorsqu'a ucune autre solution réaliste n'est envisageable, utiliser un canal, voire deux canaux, de la sous-bande, par zone, au-delà de la date d'arrêt de la télévision analogique du 30 novembre 2011.
Le Conseil doit donc disposer d'un statut particulier dans la sous-bande de fréquences 790-830 MHz lui permettant de planifier de telles exceptions. C'est ainsi qu'il interprète la note de bas de page F45a du projet de modification du tableau national de répartition des bandes de fréquences, qui peut permettre de tenir compte des spécificités de la coordination en zones frontalières mais qui mériterait d'être explicitée.
Le Conseil appelle enfin l'attention du Gouvernement sur le fait qu'aucun financement spécifique n'est proposé à ce stade pour le transfert des canaux de la sous-bande par le secteur audiovisuel au profit des services mobiles de communications électroniques. Il est pourtant de pratique constante, en gestion du spectre, que les bénéficiaires de la libération d'une bande de fréquences prennent en charge les frais liés à cette libération. A cet égard, la Commission du dividende numérique, dans son rapport du 23 juillet 2008, a précisé qu'«en tant que bénéficiaires d'une partie des fréquences libérées par l'extinction de l'analogique et au regard de la valeur qui pourrait être générée autour des fréquences attribuées, les opérateurs pourraient légitimement être mis à contribution. [...] Il pourrait également leur être demandé, selon des modalités à déterminer, de contribuer équitablement à tout ou partie des coûts des réaménagements numériques de la TNT nécessaires à la libération de cette sous-bande.»
Comme il l'a indiqué dans son avis sur le projet de schéma d'arrêt de la diffusion analogique et de basculement vers le numérique, le Conseil se propose d'évaluer le montant du financement nécessaire à libération de la sous-bande.
Par ailleurs, pour les motifs exposés dans cet avis, il rappelle qu'il lui est indispensable, pour mener à bien le processus d'a rrêt de l'analogique, de disposer de l'ensemble de la bande UHF (470-830 MHz) jusqu'au 30 novembre 2011.
2° Sur les lignes directrices du mandat de négociation confié ultérieurement à l'Agence nationale des fréquences :
Le Conseil approuve, sous réserve des précisions développées ci-après, les lignes directrices proposées dans le projet de schéma soumis par le Gouvernement, visant à définir les principes de la négociation aux frontières dans un contexte de mise en oeuvre du transfert des fréquences de la sous-bande 790-862 MHz aux services mobiles de communications électroniques.
En premier lieu, le Conseil considère que ces lignes directrices doivent intégrer l'objectif prioritaire de reconstruction accélérée du « plan-cible ». Un travail d'envergure devra être réalisé dans des délais très brefs, du fait de l'imminence des décisions d'arrêt de la diffusion analogique dans les premières régions, afin d'identifier des fréquences de substitution pour reconstruire les multiplex aux frontières. Si ce travail ne peut être mené à bien, l'offre actuelle de la TNT - 18 chaînes en clair, 4 chaînes en clair et en haute définition, 10 chaînes payantes dont une en haute définition - ne sera pas intégralement disponible dans ces zones lors de l'arrêt de l'a nalogique.
Cette reconstruction devra garantir que le nouveau plan-cible négocié aux frontières assure à chacun des multiplex diffusés une couverture au moins égale à celle dont il dispose actuellement. Par conséquent, l'identification de canaux supplémentaires pour accroître le nombre de multiplex dans les régions frontalières ne devra être envisagée qu'une fois garanti cet impératif de continuité de couverture numérique terrestre, et sans qu'elle n'y apporte de dégradations ultérieures de la zone de service de l'o ffre déjà existante au point que des téléspectateurs puissent se retrouver privés de chaînes qu'ils recevaient précédemment. En effet, si certaines études prétendent pouvoir extraire une multitude de multiplex supplémentaires de la ressource spectrale, il semble qu'elles méconnaissent certains facteurs de renchérissement du coût de cette extraction, notamment la dégradation des couvertures existantes et, en corollaire, la multiplication des émetteurs pour résorber partiellement cette dégradation.
Enfin et conformément à l'article 9 de la loi du 30 septembre 1986, le Conseil souhaite être consulté par l'Agence nationale des fréquences, zone par zone, préalablement à toute négociation tendant à accroître le nombre de fréquences aux frontières, de manière à s'assurer que les fréquences négociées soient compatibles avec les besoins du secteur audiovisuel et garantissent la continuité et la qualité de couverture numérique terrestre ainsi que l'amélioration de la situation concurrentielle sur le marché de la diffusion.
3° Sur la protection de la radiodiffusion en dessous de 790 MHz vis-à-vis des nouveaux réseaux mobiles de communications électroniques au-dessus de 790 MHz :
Le Conseil considère que la poursuite du développement de l'offre de télévision numérique terrestre, conformément aux objectifs fixés par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur et aux objectifs du plan France numérique 2012, requiert une utilisation pleine et entière de la bande de fréquences 470-790 MHz.
Particulièrement soucieux des brouillages préjudiciables qui pourraient être occasionnés par les nouveaux services mobiles de communications électroniques au-dessus de 790 MHz, il appelle l'a ttention des pouvoirs publics sur la nécessité de garantir une bonne réception des services audiovisuels.
C'est pourquoi il souhaite que le projet de schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique réaffirme le principe de protection absolue de la radiodiffusion en dessous de 790 MHz.
Il ressort en effet des études qui ont été réalisées au niveau européen qu'il existe un risque important de brouillage de la réception de la TNT par les systèmes de communication mobile dans la sous-bande. Il convient dès lors de mettre en place, sous l'é gide de l'Agence nationale des fréquences et avec le concours du conseil supérieur de l'audiovisuel, les études et expérimentations techniques qui permettront de mieux apprécier l'a mpleur des brouillages en cause.
Il sera également nécessaire de prendre, le plus en amont possible, toutes les mesures utiles afin de limiter l'impact négatif de ces perturbations sur la bonne réception de la TNT, actuelle mais aussi future, en cas de densification ou de modifications ultérieures du plan de fréquences.
En premier lieu, les autorités françaises devront favoriser, sur le plan international, la définition, pour les futurs systèmes mobiles qui seront déployés dans la sous-bande, des conditions techniques susceptibles de garantir la meilleure protection possible de la TNT. En particulier, les émissions brouilleuses de ces systèmes devront être limitées par l'application d'un filtrage adapté sur les stations de base. De ce point de vue, l'o pportunité de prévoir une bande de garde à partir de la fréquence 790 MHz devra être étudiée.
En deuxième lieu, il conviendra de définir une procédure de contrôle a priori, impliquant simulations et mesures, de l'i mplantation des stations de base afin de s'assurer de l'absence de risque de brouillage lors de leur mise en service. Cette procédure devra être établie, sous l'égide de l'Agence nationale des fréquences, de manière consensuelle entre les différents acteurs impliqués.
Enfin, si ces précautions n'étaient pas suffisantes et si des brouillages devaient être constatés, il y aurait lieu de statuer sur la question du financement des solutions permettant de résoudre ces brouillages a posteriori, comme par exemple la pose de filtres sur les installations individuelles et collectives de réception de la TNT. Le Conseil estime indispensable que les opérateurs qui bénéficieront de l'usage des fréquences de la sous-bande assument la totalité de ce coût en contrepartie de l'u sage de cette part du spectre.
4° Sur la bande III :
Le Conseil se réjouit de la possibilité qui lui est désormais offerte d'affecter la bande III à la radiodiffusion numérique terrestre, conformément aux orientations qu'il avait préconisées et conformément à l'attente des opérateurs.
Sur le projet de tableau national de répartition des bandes de fréquences, le Conseil recommande la suppression de la note de bas de page F38. En effet, le passage au statut exclusif du service de radiodiffusion dans la bande 174-223 MHz en Région 1 de l'Union internationale des télécommunications couvre de facto le territoire de la Réunion.
Ainsi, le Conseil souligne que la soustraction de la sous-bande 790-862 MHz le conduit à émettre de sérieuses réserves sur la possibilité de satisfaire pleinement les besoins identifiés pour le secteur audiovisuel, notamment en matière de haute définition et de télévisions locales. Il alerte plus particulièrement le Gouvernement sur le risque de «fracture» numérique, qui pourrait priver certains territoires, notamment aux frontières compte tenu de la pénurie de la ressource en fréquences, de l'accès à une partie substantielle de l'offre de services audiovisuels de la télévision hertzienne terrestre.
En revanche, le Conseil approuve les modifications apportées au tableau national de répartition des bandes de fréquences en faveur du déploiement de la radio numérique terrestre.
Le Conseil souhaite par ailleurs appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité de prévoir un financement spécifique de compensation des surcoûts induits par le transfert des canaux de la sous-bande du secteur audiovisuel vers les services mobiles de communications électroniques.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française.
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel :
Le président,
M. Boyon