Avis n° 2006- 2 du 1er mars 2006 sur le projet de décret portant modification des cahiers des charges des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France internationale
Saisi pour avis, en application de l'article 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, d'un projet de décret portant modification des cahiers des charges des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France Internationale, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, après en avoir délibéré, formule les observations suivantes :
1. Les dispositions relatives à la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations
Tout d'abord, le Conseil se félicite que le projet de décret introduise dans les cahiers des charges des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France Internationale l'objectif de favoriser la cohésion sociale et la lutte contre les discriminations ainsi qu'une série de dispositions s'y rattachant.
Plus précisément, le Conseil prend acte avec intérêt de la prise en considération de ses précédentes demandes relatives à l'insertion d'une disposition imposant aux services audiovisuels du secteur public de prendre en compte, à l'instar des chaînes privées, "dans la représentation à l'antenne", "la diversité des origines et des cultures de la communauté nationale".
En effet, le Conseil avait estimé à plusieurs reprises que les dispositions figurant dans les cahiers des missions et des charges, plutôt que de se limiter à la promotion des différentes cultures constitutives de la société française et à la lutte contre les discriminations, "devraient être alignées sur la rédaction négociée par le Conseil avec les chaînes privées".
En deuxième lieu, le Conseil constate que le projet de décret renforce, pour les services audiovisuels du secteur public, le dispositif existant pour les chaînes privées en ajoutant de nouvelles obligations :
- veiller à ce que les programmes donnent une image la plus réaliste possible de la société française dans toute sa diversité ;
- accorder une attention particulière au traitement à l'antenne des différentes composantes de la population, en veillant à ne pas faire référence à l'origine des personnes que lorsque cela est nécessaire à la compréhension de l'information ;
- promouvoir les valeurs d'une culture et d'un civisme partagés.
S'agissant de l'absence de référence à l'origine des personnes, excepté lorsque cela est nécessaire à la compréhension de l'information, le Conseil appelle l'attention du Gouvernement sur les difficultés d'interprétation et d'application de cette disposition, qui ont été exprimées par les rédactions des sociétés nationales de programme et que pourrait rencontrer l'instance de régulation dans le contrôle de sa mise en oeuvre.
2. Les obligations applicables à la société Réseau France Outre-mer
a) Actualisation de plusieurs obligations applicables aux programmes de Réseau France Outre-mer
Le Conseil se félicite que le projet de décret actualise dans le cahier des charges de Réseau France Outre-mer plusieurs obligations applicables aux programmes de cette société, à l'instar des autres chaînes publiques (article 15 relatif à la protection des mineurs ; article 17 relatif à l'adaptation des programmes à destination des personnes sourdes et malentendantes ; article 18 relatif aux impératifs de la défense nationale et de sécurité de la population).
Le Conseil note également avec satisfaction que le régime applicable à la diffusion des messages publicitaires pour le service France Ô est identique à celui des autres chaînes publiques métropolitaines (article 27).
b) Harmonisation du régime des obligations concernant la diffusion et la production des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques
Le Conseil rappelle qu'il estime souhaitable de rendre applicable aux collectivités d'outre-mer plusieurs décrets (décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 relatif à la diffusion des oeuvres, décret n° 2001-609 du 9 juillet 2001 relatif au développement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles pour les chaînes de télévision hertzienne par voie terrestre analogique en clair) aujourd'hui applicables dans les seuls départements d'outre-mer.
S'agissant de RFO, le ministre de la Culture et de la Communication avait en effet indiqué au Conseil, dans son courrier du 25 novembre 2003, que le décret n° 90-66 s'appliquait à RFO en métropole et dans les départements d'outre-mer, mais pas dans les collectivités d'outre-mer.
L'harmonisation de ces régimes permettrait de soumettre l'ensemble des antennes de RFO à des obligations qui semblent s'inscrire dans leurs missions de service public.
c) Obligations de diffusion d'oeuvres audiovisuelles
Le Conseil prend acte avec intérêt que le projet de décret prévoit une disposition relative à la diffusion des oeuvres audiovisuelles par les services édités par RFO.
Il estime néanmoins souhaitable que le cahier des missions et des charges de RFO soit plus explicite sur les obligations mises à la charge de cette société en la matière, notamment sur son obligation de respecter les obligations de diffusion d'oeuvres audiovisuelles figurant à l'article 13 du décret n° 90-66.
d) Obligations de diffusion d'oeuvres cinématographiques
Le Conseil regrette que le projet de décret ne prévoie pas les modalités de diffusion des oeuvres cinématographiques.
En effet, l'article 70 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée dispose, dans son deuxième alinéa, que les dispositions relatives à la diffusion des oeuvres cinématographiques doivent être incluses dans les cahiers des missions et des charges de sociétés mentionnées à l'article 44, ce qui inclut RFO, et que ces dispositions doivent fixer :
- un nombre maximal annuel de diffusion et de rediffusions d'oeuvres cinématographiques de longue durée ;
- l'obligation de consacrer dans ces diffusions, en particulier aux heures de grande écoute, des proportions au moins égales à 60% à des oeuvres cinématographiques et des proportions au moins égales à 40% à des oeuvres d'expression originale française ;
- la grille horaire de programmation des oeuvres cinématographiques de longue durée.
Le Conseil estime donc nécessaire que le cahier des missions et des charges de RFO soit plus explicite sur les obligations mises à la charge de cette société en la matière, notamment sur le respect des obligations de diffusion d'oeuvres cinématographiques figurant à l'article 8 du décret n° 90-66.
e) Obligations de production
Le Conseil déplore que le décret n'introduise aucune disposition relative à la contribution de RFO à la production des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques.
En effet, conformément à l'article 1er du décret n°2001-609 du 9 juillet 2001, RFO, en tant que société nationale de programme filiale de France Télévisions, est assujettie à ce décret pour ce qui concerne ses antennes des départements et régions d'outre-mer.
Le Conseil estime donc nécessaire que le cahier des missions et des charges de RFO soit, là encore, plus explicite sur les obligations mises à la charge de cette société en la matière.
f) Dispositions concernant France Ô
Le Conseil prend acte de ce que le projet de décret apporte au cahier des missions et des charges de la société Réseau France Outre-Mer les précisions nécessaires à la diffusion, sur le territoire métropolitain, par voie hertzienne terrestre en mode numérique de son programme de télévision France Ô.
Le CSA s'interroge sur la compatibilité du projet de décret avec la loi du 30 septembre 1986, dans la mesure où l'article 44 de la loi fixe comme obligations de service public à RFO une diffusion outre-mer et non en métropole.
De plus, il observe que, telle que la modification est rédigée, elle donne un droit de priorité au service France Ô sur l'ensemble du territoire métropolitain.
S'agissant des zones de diffusion concernées, le Conseil souhaite appeler l'attention du gouvernement sur la nécessité, pour permettre l'organisation d'appels à candidatures pour des télévisions locales par voie hertzienne terrestre en mode numérique, de connaître en temps utile la liste des sites pour lesquels le droit de préemption pourrait être exercé.
Le Conseil constate également que le service France Ô n'est pas tenu à des obligations de contribution à la production cinématographique et à la production audiovisuelle compte tenu de la nature de sa programmation.
Il note en particulier que l'article 32-2 du projet de décret prévoit que le service France Ô doit consacrer moins de 20 % de son temps à la diffusion d'oeuvres audiovisuelles, ce qui l'exonère de ces obligations de contribution à la production audiovisuelle.
Le Conseil observe que l'application de cette disposition nécessitera un réaménagement de la grille de programmation de France Ô puisqu'aujourd'hui elle va au delà de ce seuil de 20 %.
g) Droit de reprise des programmes de TF1
Le Conseil prend acte avec intérêt que le projet de décret prévoit d'insérer dans le cahier des charges de Réseau France Outre-mer un aménagement à son droit de reprise des programmes de la société TF1.
En effet, il avait estimé à plusieurs reprises souhaitable que cesse la reprise gratuite par RFO des émissions de TF1, source de conflits avec les télévisions locales privées, à moins qu'elle ne porte sur des événements d'importance majeure dont aucune chaîne locale n'assurerait la retransmission dans des conditions de réception satisfaisantes.
Le Conseil avait ainsi interrogé le ministre de la Culture et de la Communication, dans son courrier du 20 septembre 2005, sur l'opportunité de maintenir le régime prioritaire dont bénéficie RFO en vertu de l'article 62 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, notamment dans les zones où des télévisions locales privées sont présentes.
Toutefois, le Conseil s'interroge sur l'efficacité de cet aménagement qui prévoit que pour la reprise des programmes de la société TF1, RFO informe préalablement les services de télévision locale diffusés en clair par voie hertzienne terrestre dans la zone géographique concernée de son intention de rediffuser ces programmes et qu'elle ne peut exercer sa faculté de reprise que si ces éditeurs ne l'ont pas informée avoir acquis les droits de diffusion dans un délai de trois semaines à compter de leur information par la société RFO.
En effet, cette disposition ne prévoit qu'un simple devoir d'information de RFO envers les chaînes privées, sans que soit précisé que les télévisions locales privées sont prioritaires vis-à-vis de RFO.
De plus, le Conseil note que cette disposition n'indique pas que dans le délai de trois semaines suivant la demande de RFO aux télévisions locales privées, celles-ci sont en droit d'acquérir les programmes considérés.
Il estime donc qu'elle n'apporte pas de réponse pleinement satisfaisante à la problématique qu'il avait soulevée, particulièrement dans le cas d'un programme pour lequel TF1 souhaiterait ne pas lever l'exclusivité immédiatement après sa diffusion, RFO, par l'utilisation de son droit de préemption, ayant la possibilité de le diffuser, même en simultané.
3. Observations diverses
Le Conseil se félicite que le projet de décret prévoie d'introduire dans le préambule des cahiers des charges de France 2, France 3, France 4 et France 5 et au sein d'un nouvel article pour Radio France, Radio France Internationale et Réseau France Outre-mer, la mission d'accorder une attention particulière aux questions relatives à l'environnement et au développement durable. Outre l'intérêt que porte le Conseil à la sensibilisation du public sur les sujets relatifs à l'environnement, le Conseil relève que l'article 6 de la Charte de l'environnement prévoit que "les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable".
Toutefois, le Conseil regrette que le projet de décret ne reprenne pas certaines demandes qu'il avait précédemment formulées. Tout d'abord, le Conseil rappelle qu'il estime nécessaire de renforcer les obligations déontologiques des chaînes publiques afin de les aligner sur les stipulations négociées avec les chaînes privées. Ainsi, l'insertion de dispositions relatives à la maîtrise de l'antenne, à l'encadrement des émissions faisant appel à la participation du public, au pluralisme et à l'honnêteté de l'information ainsi qu'aux procédures judiciaires permettrait de veiller plus efficacement au respect des exigences déontologiques par les émissions diffusées.
Par ailleurs, le Conseil rappelle que France 5 devrait être soumise à l'obligation de diffusion en première partie de soirée d'oeuvres inédites européennes et d'expression originale puisqu'elle dispose par voie hertzienne numérique d'une diffusion 24 heures sur 24. Ainsi, le décret n°2001-609 devrait être modifié en conséquence pour ne plus exclure France 5 de cette obligation et son cahier des missions et des charges devrait en prévoir l'éventuelle modulation, dès lors que cette chaîne a choisi non pas le régime général de 16 % de son chiffre d'affaires consacrés à la production mais le régime optionnel qui lui permet de s'engager au delà de 16 %.
Enfin, le Conseil considère que l'obligation de diffusion des émissions d'expression directe devrait également incomber à France 5 en application de l'article 55 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée dès lors que la société France 5 est devenue une société nationale de programme. En effet, dans le prolongement de la modification de son cahier des charges en juin 2003 qui y a inscrit l'obligation de diffuser les émissions de la campagne officielle et pour que la chaîne puisse contribuer à l'expression politique et syndicale, le Conseil estime souhaitable de fixer l'obligation de diffuser des émissions d'expression directe.
Le présent avis sera publié au Journal officiel de la République française.
Fait à Paris, le 1er mars 2006
Pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel,
Le président,
Dominique BAUDIS